VII SA/Wa 1292/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sprawie pozwolenia na przebudowę oddala sprzeciw. 1. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent [...]") nr [...] z [...] grudnia 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu toczącym się w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] (dalej: "skarżący") pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. W dniu 31 października 2018 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego na przebudowę wraz z podziałem lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...] i [...] na mniejsze, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], położonym na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...]. W toku postępowania projekt budowlany został uzupełniony o dodatkowe opinie oraz w niewielkim zakresie zmieniony. 3. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Prezydent [...] wydał decyzję nr [...] z [...] grudnia 2018 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę wraz z podziałem lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...] i [...] na mniejsze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Decyzja organu została wydana na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 39 ust. 1 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202), zwanej dalej: "pr.bud." i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1896), zwanej dalej: "k.p.a." oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1868), w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. [...] ze zm.). Organ pierwszej instancji stwierdził, że projekt budowlany jest kompletny, został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Ponadto organ wskazał, że inwestor złożył wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz załączył stosowne dokumenty. 4. Od decyzji Prezydenta [...] odwołała się Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] (zwana dalej: "Wspólnotą Mieszkaniową"). Odwołująca stwierdziła, że wyraziła ona zgodę w formie aktu notarialnego na podział lokali z wyjątkiem jednak lokalu nr [...]. Brak uchwały wspólnoty stanowi formalną przeszkodę w kwestii wydania pozwolenia na budowę. Ponadto odwołująca się wskazała, że skarżący nie przedstawił wspólnocie mieszkaniowej oraz zarządcy budynku określonych dokumentów, tj. projektu budowlanego związanego z podziałem lokali (10A, 23, 23A i 25A), a w szczególności projektów instalacji sanitarnych oraz elektrycznych i nie otrzymał zgody na wykorzystanie części wspólnych budynku. Zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej, z racji tego, że w miejsce czterech lokali mieszkalnych przewiduje się wybudowanie dziewięć lokali, niezbędne jest wykonanie obliczeń dotyczących obciążenia dodatkową mocą elektryczną obecnego pionu zasilającego instalacji elektrycznej oraz przekrojów instalacji sanitarnej. Konieczne jest również odpowiednie symetryczne rozłożenie obciążenia na poszczególne fazy zasilające co ma bezpośredni związek z bezpieczeństwem pożarowym budynku. Pismem z 1 lutego 2019 r. skarżący złożył odpowiedź na ww. odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej wskazując, że jej pełnomocnik nie ma umocowania do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej. Występujący w tej roli [...] nie jest aktualnie członkiem zarządu wspólnoty mieszkaniowej i nie może działać w jej imieniu. 5. Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję Prezydenta [...] Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 pr.bud. Wojewoda [...] stwierdził, że w aktach sprawy administracyjnej nie można znaleźć informacji o powiadomieniu stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy wskazał także, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie administracyjne bez udziału strony, tj. Wspólnoty Mieszkaniowej oraz bez umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W efekcie organ nie uwzględnił wszystkich dowodów w sprawie, tym samym naruszając art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. Ponadto Wojewoda [...] wskazał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud. Ze względu na charakter własności przedstawione przez inwestora dokumenty w postaci oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie świadczą o posiadaniu przez niego tytułu prawnego, o jakim mowa w art. 3 pkt 11 pr.bud., do wykonania robót budowlanych w lokalach nr [...],[...],[...] i [...]. Organ odwoławczy wskazał również, że mając na uwadze powyższe uchybienia przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym art. 7 i art. 77 k.p.a., istotne dla wyniku postępowania, należało wydać decyzję kasacyjną. 6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...]. Wnoszący sprzeciw zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 33 § 2 oraz § 3 k.p.a. poprzez rozpoznanie odwołania, które nie zostało wniesione, ani podpisane przez osobę prawidłowo do tego umocowaną, a brak ten nie został uzupełniony w terminie wyznaczonym przez organ, co winno skutkować pozostawieniem odwołania bez rozpoznania; 2) art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że brak formalny odwołania w postaci pełnomocnictwa udzielonego przez stronę, został uzupełniony prawidłowo, w sytuacji gdy pełnomocnictwo złożone w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej przez [...] nie pochodziło od osób uprawnionych do jego udzielenia. Tym samym nie stanowiło właściwego uzupełnienia braków formalnych. 7. Odpowiadając w dniu 4 czerwca 2019 r. na ww. sprzeciw organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie sprzeciwu. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez wnoszącego sprzeciw pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił również, że inwestor (skarżący w niniejszej sprawie) nie przedłożył organowi administracji stosownych uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażających zgodę na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 716) połączenie dwóch lokali stanowiących odrębne nieruchomości w jedną nieruchomość lub podział lokalu wymaga zgody właścicieli lokali wyrażonej w uchwale (podjętej na zebraniu bądź w wyniku indywidualnego zbierania głosów), przyjętą większością głosów liczonych według wielkości udziałów poszczególnych członków wspólnoty. Zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej, na podział niektórych lokali, którą dysponował skarżący, nie dotyczyła lokalu nr [...]. Odnosząc się do zarzutów zawartych w sprzeciwie organ odwoławczy podkreślił, że składając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej załączył kserokopię pełnomocnictwa, z którego wynikało, że został on prawidłowo umocowany do reprezentowania strony. Wobec powyższego organ odwoławczy pismem z 11 kwietnia 2019 r. wezwał odwołującą się Wspólnotę Mieszkaniową do przedłożenia oryginału, bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa. W dniu 23 kwietnia 2019 r. oryginał pełnomocnictwa został doręczony organowi odwoławczemu. Inwestor nie odniósł się do powyższego pisma, chociaż zostało mu ono doręczone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. 8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Wskazana ogólna norma ma zastosowanie zarówno do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), jak i sprzeciwów od decyzji przewidzianych w art. 64a p.p.s.a. i następnych przepisach ustawy. Oceniając zaskarżony akt należało mieć na uwadze fakt, że przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Od decyzji Wojewody [...] skarżący [...] wniósł skutecznie, z zachowaniem ustawowego terminu, sprzeciw uregulowany w art. 64a – 64e p.p.s.a. We wskazanym kontekście prawnym należy podkreślić, że zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (dalej: "sprzeciw"). Na podstawie art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwentnie, zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając sprzeciw uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd oddala sprzeciw. Należy zatem podkreślić, że w razie rozpoznawania przez sąd administracyjny sprawy na podstawie sprzeciwu, dokonana przez sąd kontrola jest ograniczona. Sąd nie rozstrzyga więc, tak jak w przypadku skarg, tj. w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeciwnie, ocenie sądu podlega tylko prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób sąd ma ustalić, czy w analizowanej sprawie organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. W przypadku sprzeciwu, wydany w oparciu o akta sprawy wyrok sądu ma więc charakter formalny w tym znaczeniu, że sąd nie odnosi się do zagadnień merytorycznych z wnikliwością właściwą dla postępowania w przedmiocie skargi na decyzję, w tym zwłaszcza nie przesądza wprost o szczegółowych uprawnieniach lub obowiązkach stron (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17, LEX nr 2 408 525). 9. Dokonując oceny materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie w kontekście przedstawionych wyżej zasad, Sąd stwierdził, że Wojewoda [...] nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe, tj. nieuzasadnione jego zastosowanie. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w okolicznościach sprawy było uzasadnione. Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej od decyzji Prezydenta [...] stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W szczególności organ pierwszej instancji naruszył art. 10 § 1 k.p.a., nie zapewniając stronie czynnego udziału w postępowaniu i nie umożliwiając jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przy tym okoliczności wyłączające ww. obowiązek przewidziane w art. 10 § 2 k.p.a. W decyzji organu pierwszej instancji wskazuje się bowiem, że decyzję tę otrzymują m.in. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy [...] za pośrednictwem [...] (...). W aktach sprawy nie ma natomiast żadnego potwierdzenia (zawiadomienia), które wskazywałoby, że organ prowadząc postępowanie zawiadomił o nim wszystkie strony włącznie ze Wspólnotą Mieszkaniową informując o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i o prawie do zgłoszenia uwag pod adresem zgromadzonego materiału dowodowego. Brak takiego potwierdzenia prowadzi do wniosku, że we wskazanym zakresie doszło do naruszenia przepisu postępowania wyrażającego istotną zasadę prawa. W konsekwencji pierwszego faktu należy stwierdzić również, ze organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę braku zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na dokonanie podziału lokalu nr [...]. Oznacza to, że organ prowadząc postepowanie nie uwzględnił wszystkich istotnych dowodów w sprawie. Tym samym doszło do naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 80, a zwłaszcza 81 k.p.a. Ten ostatni z wymienionych przepisów wprost odwołuje się do art. 10 k.p.a. W ten sposób należy stwierdzić, że w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji doszło do spełnienia się pierwszej przesłanki uzasadniającej podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. 10. W opinii Sądu organ odwoławczy słusznie przyjął, że mimo wydania decyzji organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie pozostały również istotne okoliczności wymagające zbadania i wyjaśnienia, a które jednocześnie mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Rzecz bowiem nie tylko w tym, że nie zostało ustalone, czy inwestorowi przysługuje prawo do podziału lokalu nr [...] na mniejsze, ale przede wszystkim, że nie zostały rozwiane wątpliwości podnoszone przez Wspólnotę Mieszkaniową, odnoszące się do zwiększonego obciążenia sieci elektrycznej zainstalowanej w budynku przy ulicy [...]. Ustalenie takich okoliczności wymagać będzie najprawdopodobniej przygotowania odpowiednich ekspertyz technicznych. Wzrost obciążenia sieci elektrycznej nie może być szacowany na podstawie indywidualnego i intuicyjnego poczucia członków Wspólnoty Mieszkaniowej. Być może również podobne ekspertyzy będą musiały być przygotowane w odniesieniu do drożności systemów kanalizacyjnych w przedmiotowym budynku. W przedstawianym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości okoliczność, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła również druga przesłanka wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli konieczność wyjaśnienia takiego zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z tego względu zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji należy uznać za uzasadnioną. 11. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a sprzeciw niezasadny. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił sprzeciw. ................................. Tomasz Stawecki