VII SA/Wa 1294/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Przedmiotem skargi K. B. jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]z [...] czerwca 2016 r., znak: [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przedstawiając przebieg postępowania, organ II instancji podał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r., znak: [...], zatwierdził Zakład Cukierniczo-Garmażeryjny w [...][...] jako spełniający wymagania sanitarno-higieniczne w zakresie produkcji od surowca do gotowej potrawy wyrobów garmażeryjnych, tj. krokietów, kieszonek schabowych i drobiowych, gołąbków, galaretek drobiowych i wieprzowych, śledzi po japońsku. Informację o wydaniu ww. decyzji [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uzyskał w związku z wnioskiem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], o wymierzenie K. B. kary pieniężnej, w oparciu o art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2017 r. poz. 149 ze zm.). [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, pismem z [...] stycznia 2017 r., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2016 r., znak: [...]. Następnie, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z [...] lutego 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1, w związku z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1412 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] czerwca 2016 r., znak: [...], zatwierdzającej Zakład Cukierniczo-Garmażeryjny w [...] [...] do prowadzenia działalności w zakresie produkcji wyrobów garmażeryjnych. Odwołanie od decyzji z [...] lutego 2017 r. wniosła w terminie K. B.. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Przedstawiając stanowisko w sprawie, Główny Inspektor Sanitarny powołał się na art. 61 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2017 r. poz. 242 i 471), a także na art. 3 ust. 1 pkt 5a ustawy z 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1077 ze zm.), zgodnie z którym organy Inspekcji Weterynaryjnej sprawują nadzór nad bezpieczeństwem produktów pochodzenia zwierzęcego, w tym nad wymaganiami weterynaryjnymi przy ich produkcji, umieszczaniu na rynku oraz sprzedaży bezpośredniej. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego, K. B. wniosła o zatwierdzenie Zakładu Cukierniczo - Garmażeryjnego w zakresie produkcji środków pochodzenia zwierzęcego, a w tym zakresie organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie posiadają kompetencji do zatwierdzenia zakładu, stosownie do art. 61 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zatem, decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] czerwca 2016 r., znak: [...], o zatwierdzeniu Zakładu Cukierniczo - Garmażeryjnego, [...] [...],[...], została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a tym samym zachodzi przesłanka do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że skoro w przedmiotowym Zakładzie Cukierniczo-Garmażeryjnym, produkowane są produkty pochodzenia zwierzęcego nadzór nad jego działalnością powinien być sprawowany przez terenowo właściwego Powiatowego Lekarza Weterynarii po dokonaniu przez niego zatwierdzenia zakładu. W skardze do Sądu na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], K. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Podniosła, że na podstawie takiej decyzji działa nie tylko skarżąca, ale szereg zakładów na terenie powiatu suskiego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Uwzględniając skargę Sąd za konieczne uznał uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji ją poprzedzającej, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] lutego 2017 r. znak: [...]. Tą ostatnią organ stwierdził nieważność decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]z [...] czerwca 2016 r., znak: [...], zatwierdzającej Zakład Cukierniczo-Garmażeryjny w [...] do prowadzenia działalności w zakresie produkcji wyrobów garmażeryjnych. Kwestionując i eliminując z obrotu prawnego decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] czerwca 2016 r., znak: [...], organy orzekające w sprawie wskazały na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. wywodząc, że ww. decyzja wydana została przez organ, który nie był właściwy rzeczowo. Organy te przyjęły, że w Zakładzie Cukierniczo-Garmażeryjnym (którego dotyczy zakwestionowana decyzja), produkowane są produkty pochodzenia zwierzęcego, a -jak podały- organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie posiadają kompetencji w sprawach rejestracji i zatwierdzania zakładu produkującego lub wprowadzającego do obrotu żywność pochodzenia zwierzęcego. Ww. organy powołały się przy tym na treść art. 61 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji) państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny są organami właściwymi w sprawach rejestracji oraz zatwierdzania, zawieszenia, warunkowego zatwierdzania, przedłużenia warunkowego zatwierdzenia, zawieszenia oraz cofania zatwierdzenia zakładów, które: 1) produkują lub wprowadzają do obrotu żywność pochodzenia niezwierzęcego, 2) wprowadzają do obrotu produkty pochodzenia zwierzęcego, nieobjętych urzędową kontrolą organów Inspekcji Weterynaryjnej, 3) produkują lub wprowadzają do obrotu żywność zawierającą jednocześnie środki spożywcze pochodzenia niezwierzęcego i produkty pochodzenia zwierzęcego, o której mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 853/2004, z zastrzeżeniem art. 73 ust. 6, 4) działają na rynku materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, w tym zakładów prowadzonych przez podmioty zajmujące się recyklingiem - w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 i rozporządzeniu nr 882/2004. Wskazały jednocześnie, że skoro w przedmiotowym zakładzie produkowane są produkty pochodzenia zwierzęcego, nadzór nad jego działalnością powinien być sprawowany przez terenowo właściwego Powiatowego Lekarza Weterynarii po dokonaniu przez niego zatwierdzenia zakładu. Analizując przywołaną argumentację organów, mając przy tym na uwadze także treść wniosku skarżącej z [...] maja 2016 r. (o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej) i dane w nim zawarte, Sąd uznał, że decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać. Pozbawione są wnikliwej i pełnej analizy, w konsekwencji – stanowisko w nich przedstawione należało uznać za błędne. I tak, stwierdzić trzeba, że wprawdzie organy te orzekając w niniejszej sprawie prawidłowo wskazały na treść art. 61 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (który to dotyczy rejestracji i zatwierdzania zakładów, wymieniając w punktach te, które podlegają inspekcji sanitarnej). Niemniej, organy orzekające w sprawie ograniczyły się wyłącznie do przywołania tej normy prawnej; nie powiązały natomiast treści tego przepisu z zakresem działalności zakładu zgłoszonego do zatwierdzenia i wpisu do rejestru – tj. Zakładu Cukierniczo-Garmażeryjny w [...] prowadzonego przez skarżącą. Tymczasem z wniosku skarżącej z [...] maja 2016 r. (po rozpatrzeniu którego zapadła zakwestionowana decyzja z [...] czerwca 2016 r.), wynika, że K. B. prowadząc Zakład Cukierniczo-Garmażeryjny, zajmuje się produkcją wyrobów garmażeryjnych, tj. krokietów, kieszonek schabowych i drobiowych, gołąbków, galaretek drobiowych i wieprzowych, śledzi po japońsku (taki też zakres produkcji wskazano w decyzji organu powiatowego z [...] czerwca 2016 r.). To zaś wymagało rozważenia i wyjaśnienia, a następnie wskazania: z jakiej to przyczyny, zdaniem organów orzekających w niniejszej sprawie, przedmiotem działalności skarżącej jest wyłącznie żywność pochodzenia zwierzęcego, o której mowa w art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (czyli produkty pochodzenia zwierzęcego określone w rozporządzeniu nr 853/2004 w załączniku I w ust. 8.1), a nie: żywność zawierająca jednocześnie środki spożywcze pochodzenia niezwierzęcego (roślinnego) i produkty pochodzenia zwierzęcego. Sąd zauważa przy tym, że w sytuacji gdy przedmiotem działalności jest żywność zawierająca jednocześnie środki spożywcze pochodzenia niezwierzęcego i produkty pochodzenia zwierzęcego zastosowanie znajdzie art. 61 pkt 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (a tym samym – organem nadzorującym taką działalność będzie właściwy miejscowo organ inspekcji sanitarnej). Sąd zauważa także, że w składzie takich produktów jak krokiety, galaretki, gołąbki produkowane przez skarżącą mogą znaleźć się zarówno środki spożywcze pochodzenia niezwierzęcego, jak i produkty pochodzenia zwierzęcego, co zdaje się umknęło organom orzekającym w niniejszej sprawie. W efekcie Sąd stwierdza, że organy sanitarne orzekając w trybie nadzorczym w niniejszej sprawie i wskazując na wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., nie dokonały wyczerpującej oceny; nie wykazały bowiem (choć tak przyjęły), aby w przedmiotowym Zakładzie Cukierniczo-Garmażeryjnym (zgłoszonym do zatwierdzenia) produkowane miały być tylko i wyłącznie produkty pochodzenia zwierzęcego. Działając w ten sposób dopuściły się naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe jego zastosowanie. Bez przeprowadzenia pełnej oceny w sprawie, stwierdziły bowiem, że badana decyzja jest dotknięta wadą nieważności i uzasadnione jest wydanie decyzji o wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Orzekając ponownie w sprawie organ I instancji winien wziąć pod uwagę powyżej poczynione uwagi Sądu. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.