VII SA/Wa 1295/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Protokolant Ref. staż Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2011r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) marca 2011r. znak (...) w przedmiocie odmowy wydania zgody na lokalizację zjazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) stycznia 2011r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej J. D. 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją wydaną dnia (...) marca 2001 r., na podstawie art. 29 ust. 1 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku z dnia (...) styczna 2011 r., J. D., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia (...) stycznia 2011 r., nr (...), wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Generalnej Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w (...) Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację czterech zjazdów indywidualnych z drogi krajowej nr (...) do działek o nr (...) położonych w miejscowości K., gm. A.– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że droga krajowa nr (...) na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późn. zm.), do dróg głównych (droga klasy G). Zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu I Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) cyt. "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę". Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg tej klasy przepisy szczególne stanowią surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych klasy G przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia innego dojazdu. W rozpatrywanej sprawie trudno byłoby dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania strony. Organ podniósł, że nawet w przypadku wystąpienia takiej wyjątkowej sytuacji, zarządca drogi nie ma obowiązku udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, gdyż działa w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że organ może ale nie musi wyrazić zgody na lokalizację zjazdu. Organ podał, że z oceny materiału zebranego w sprawie widzi możliwość zapewnienia dojazdu do działek wnioskującej tj. o nr (...) za pośrednictwem działki o nr (...), która posiada zjazd indywidualny w km (...). Takie rozwiązanie wymagałoby ustanowienia na ww. działce służebności drogowej (droga konieczna) w uzgodnieniu z jej właścicielem (tryb umowny), bądź w przypadku braku porozumienia – poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.). Rozwiązanie to zapewniłoby przedmiotowym nieruchomościom dostęp do drogi publicznej, bez konieczności wykonywania kolejnych zjazdów, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na drodze krajowej, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu dla wszystkich jej użytkowników Na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr (...) występuje stosunkowo duże natężenie ruchu drogowego, które według generalnego pomiaru ruchu w roku 2005 wynosiło (...) poj./dobę, a bezsprzecznym jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania. Niezależnie od powyższego, teren na którym położone są przedmiotowe działki o nr (...), objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy A., zatwierdzonym uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej w A. z dnia 16 grudnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. (...)), który jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z treścią rozdziału VII – dotyczącego szczegółowych warunków dla układu komunikacyjnego, który stanowi, że: "Plan ustala obsługę terenów przeznaczonych do zainwestowania przylegających bezpośrednio do dróg klasy S, GP, G oznaczonych na rysunku planu symbolami 01KS, 02GP, 03KG, 04KG, 05KG, z istniejących oraz projektowanych dróg zbiorczych, lokalnych i dojazdowych – dostępność komunikacyjna do dróg klasy S, GP, G, tylko w wyznaczonych skrzyżowaniach". Organ podkreślił, że stosowanie do artykułu 7 k.p.a. zobowiązującego organ administracji publicznej do uwzględnienia w wydawanym rozstrzygnięciu interesu społecznego i słusznego interesu strony, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał wyważenie słusznego interesu w sprawie i w konsekwencji dając prymat interesowi społecznemu, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację przedmiotowych zjazdów. Zaistniałe w niniejszej sprawie ograniczenie wykonywania prawa własności przez stronę, która nie uzyska zezwolenia na lokalizację nowych zjazdów, jest uzasadnione. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła J. D. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj. a) art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) – przez niewłaściwe zastosowanie, b) art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, c) § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) – przez wadliwą wykładnię, 2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. b) art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Uwzględnić należało przede wszystkim zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż postępowanie przeprowadzono z naruszenie podstawowych reguł postępowania administracyjnego. Organy jako faktyczne okoliczności uzasadniające odmowę ustalenia lokalizacji zjazdu, przyjęły względy bezpieczeństwa przejawiające się w tym, że droga krajowa nr (...) w klasie G posiada znaczne natężenie ruchu (w 2005 r., było to (...) poj./dobę). Zdaniem Sądu, rozpatrując administracyjną, indywidualną sprawę, organ ma ustalić prawa lub obowiązki konkretnego podmiotu w konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej. Nie wystarczy zatem powołanie się na statystyczne dane natężenia ruchu badanego 4 lata przed złożeniem wniosku, lecz należy odnieść się w zindywidualizowany sposób do okoliczności konkretnej sprawy oraz wniosków procesowych strony. Ustosunkowania się do zarzutów strony nie można się jednak dopatrzyć w zaskarżonej decyzji. Ustalenia organu nie dają odpowiedzi na pytanie, co do zagrożenia wynikającego z natężenia ruchu, nie wiadomo też, w którym miejscu dochodziło do wypadków i czy mogą one mieć związek z sytuowaniem wnioskowanych zjazdów. Organ winien w takiej sytuacji ustalić, ocenić i jednoznacznie wykazać, czy lokalizacja wnioskowanych zjazdów w tym konkretnym miejscu będzie możliwa czy też nie, ale tylko ze względów na naruszenie któregoś z wymagań warunków technicznych odnoszących się do zjazdów indywidualnych, szczególnie określonych w § 77 i § 79 rozporządzenia. Zadaniem organu jest zatem ocena, czy zjazd z drogi może być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności, czy będzie dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na konkretnym odcinku drogi, do wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. Nie można przy tej analizie pominąć okoliczności, które dotyczą kwestii widoczności (jak stanowi zał. nr 2 pkt 2 i 4 określający warunki widoczności na skrzyżowaniach i zjazdach) i innych okoliczności warunkujących bezpieczne włączenie się do ruchu. Kwestie te organ pominął koncentrując się na analizie danych statystycznych, a nie na analizie okoliczności tej sprawy, zaniedbując przez to dopełnienia podstawowego obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Naruszono art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu decyzji zabrakło odniesienia się do wskazanych kwestii. Zdaniem Sądu, dopiero negatywny wynik wskazanej wyżej analizy dawać może ewentualną podstawę do dalszych rozważań po myśli art. 8 k.p.a., w szczególności, czy zagrożenia bezpieczeństwa są na tyle istotne, że w sposób niebudzący wątpliwości należy przedłożyć je nad interesem strony, a w konsekwencji nad chronionym konstytucyjnie prawem własności. Jak stanowi art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis ten uprawnia każdego do korzystania z dróg publicznych, chyba że istnieje przepis ograniczający to uprawnienie. Odnosi się on zatem w równej mierze do użytkowników dróg, jak i do właścicieli nieruchomości ubiegających się o możliwość korzystania z drogi publicznej, przez zlokalizowanie zjazdu na tę drogę. Przepis ten ma też moc zasady, natomiast wskazane w nim wyjątki powinny podlegać wykładni ścieśniającej, a nie rozszerzającej. Zgodnie z art. 29 ust. 4 tej ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi klasy G, przez wydanie decyzji o charakterze uznaniowym. Wymagania techniczne regulujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać dogi publiczne i związane z nim urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie zostały ustalone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać drogi publiczne ich usytuowanie. Z rozporządzenia tego wynika, że możliwość lokalizowania zjazdów z poszczególnych klas dróg kształtuje się w zależności od rodzaju klasy drogi. W klasie A i S (czyli dróg o najwyższych natężeniach ruchu drogowego), zjazdy są w ogóle zabronione; w klasie dróg głównych przyśpieszonych (GP) stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo (gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejące drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości). Natomiast z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wynika, iż na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić trzeba, że nawet na drogach klasy GP możliwe jest zlokalizowanie zjazdu, gdy brak innej możliwości dojazdu do nieruchomości, natomiast w przypadku dróg o klasie G chodzi o ograniczenie liczby zjazdów. Ograniczenie liczby zjazdów przez zarządcę drogi powiązany jest ściśle z pozostałą częścią dyspozycji tego przepisu, stwierdzającego, że ograniczenie to powinno się odbywać przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas (§ 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). Wypełnienie obowiązku zapewnienia dojazdu z innych dróg niższych klas szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę jest zatem warunkiem umożliwiającym ograniczenie liczby i częstości zjazdów z drogi klasy G. Jeżeli zatem zapewnienie dostępu do drogi publicznej jest obowiązkiem władz publicznych, co przejawia się w m. in. w ustaleniu możliwości zjazdu na taką drogę, brak jest podstaw do tego, aby organ, odmawiając zgody na lokalizację zjazdu w odniesieniu do działki położonej przy drodze publicznej klasy G, dla której jest to jedyne istniejące połączenie z tą drogą, wskazywał na konieczność zapewnienia sobie tego dostępu przez ustanowienie służebności drogowej na cudzej nieruchomości. W okolicznościach tej sprawy, organ choć omówił szczegółowo w decyzji, że taka możliwość istnieje, to nie wyjaśnił, czy jest możliwe i realne uzyskanie służebności drogowej. Przy czym należy podkreślić, że np. działka o nr (...) aby uzyskać możliwość wyjazdu na drogę publiczną korzystając ze służebności przejazdu ustanowionej w drodze postępowania cywilnego musiałaby uzyskać ustanowienie tej służebności na czterech działkach. Należy podkreślić, że ograniczenie liczby zjazdów z drogi klasy G może być spełniony tylko wówczas, kiedy istnieje obiektywna możliwość jego zrealizowania, bez naruszenia istoty prawa własności. Nie można go natomiast realizować kosztem ograniczenia prawa własności nieruchomości wnioskodawcy nieposiadającego innego dostępu do drogi publicznej, gdyż odmowa lokalizacji zjazdu niweczy przeznaczenie działki pod zabudowę, a więc ingeruje wprost w istotę prawa własności, naruszając przez to art. 64 pkt 3 Konstytucji RP, który pozwala wprawdzie na ustawowe ograniczenie prawa własności, jednakże z zastrzeżeniem, iż zakres tego ograniczenia nie może naruszać istoty prawa własności. Z tych względów należało uznać, że odmawiając zezwolenia na zlokalizowanie zjazdu na drogę publiczną w sytuacji, gdy działka ta nie graniczy z żadną z dróg niższych klas, organ wadliwie zinterpretował przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, zgodnie z którym, na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Wadliwie, ze względów wyżej wykazanych, został też odczytany przez organ plan zagospodarowania przestrzennego, w którym wskazano, że dojazd do dróg publicznych ma się odbywać wyłącznie z istniejących oraz projektowanych dróg zbiorczych. Postulat zawarty w wymienionym zapisie planu odnosić zatem można do obowiązku realizowania nowej zabudowy z poszanowaniem wymagań obsługi komunikacyjnej ustalonej w planie. Dodać też w tej kwestii należy, że art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. g ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., na podstawie której uchwalono plan w 2004 r. (obecnie jest to art. 17 pkt 7 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) stanowił, iż plan uzgadnia się z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Jeżeli tak, to uzgodnienie planu uchwalonego w 2004 r. winno uwzględniać okoliczność, że przedmiotowe działki przylegające do pasa drogowego, których zagospodarowanie przeznaczono w planie pod zabudowę, nie mają dostępu do drogi dojazdowej, muszą mieć zatem zapewniony dojazd z drogi nr (...), co będzie też wpływało na ruch drogowy. Jeśli sama gmina uchwaliła plan, a zarządca drogi nr (...) nie negował wówczas takiego statusu działek wnioskodawcy, nie może obecnie odmówić lokalizacji zjazdu z tej drogi powołując się na sprzeczność z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, chyba że wykazany zostanie negatywny wpływ takiej lokalizacji, ze wskazaniem jaki konkretnie przepis prawa stoi temu na przeszkodzie. Poza powyższym wskazać należy również, że organ administracyjny powołał się na zarządzenie Nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas dróg krajowych. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, Zarządzenie Nr 80 w żadnej mierze nie może kształtować sytuacji prawnej wnioskodawców, gdyż nie ma cech źródła prawa wymienionego w Konstytucji RP, jest zatem aktem kierownictwa wewnętrznego, który może odnosić się jedynie do praw i obowiązków jednostek odległych, szczególnie, iż jako podstawę jego wydania wskazano jedynie przepisy regulaminu organizacyjnego oraz § 4 rozporządzenia, który nie zawiera delegacji do wydania takiego aktu. Uwzględniając powyższe ustalenia i rozważania Sądu, organ ponownie dokona analizy oraz rozstrzygnie sprawę. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na postawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.