VII SA/Wa 1297/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] na podstawie art. 157 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), w związku z wnioskiem J. P. z dnia 26.10.2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...].01.2005 r. nr [...], udzielającej K. G. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalno - gospodarczego, położonego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w P., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...].11.2005 r. znak [...], odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego z dnia [...].11.2005 r. znak: [...] zostało wydane w wyniku rozpatrzenia odwołania J. P. Następnie ww. decyzja Wojewody [...] z dnia [...].11.2005 r. znak [...] została zaskarżona przez J. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 19.07.2005 r. sygn. akt II SA/Kr 97/06 oddalił skargę. W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej od orzeczenia WSA w Krakowie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 05.02.2009 r. sygn. akt II OSK 116/08 oddalił skargę kasacyjną J. P. Organ podał, że zgodnie z art. 153 oraz 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wyjaśnił, iż ewentualne próby stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już wcześniej przez sąd są niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 08.01.2009 r., sygn. akt I OSK 23/08). Skutkiem oddalenia skargi przez sąd jest niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem sąd - stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Organ wskazał, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...].01.2005 r. znak [...] J. P. podniósł, iż decyzję wydano z naruszeniem art. 24 k.p.a., zawierającym katalog sytuacji, w których pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Wnioskodawca stwierdził, że kwestionowana przez niego decyzja została zatwierdzona przez S. D., który jest stroną postępowania jako użytkownik wodociągu w P. W odniesieniu do zarzutów wnioskodawcy organ wyjaśnił, iż wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu stosownie do art. 24 k.p.a. stanowi przesłankę wznowienia postępowania, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś przesłankę stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się do pozostałych zarzutów wnioskodawcy, dotyczących decyzji Urzędu Miasta Z. i Gminy T. z dnia [...].10.1981 r. znak [...] w sprawie pozwolenia na budowę wodociągu w P., organ wyjaśnił, iż rozstrzygniecie to nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, podobnie jak udział w tym postępowaniu pracownika, który był krewnym architekta wykonującego inwentaryzację przyłącza i który w ocenie J. P. podlega wyłączeniu. Dodał, że przedmiotem spraw rozpatrywanych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod znakiem [...] i [...] były decyzje Wojewody [...] utrzymujące w mocy rozstrzygnięcia Starosty T., odmawiające na wniosek J. P. uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji Urzędu Miasta i Gminy T. z dnia [...].10.1981 r. znak [...], udzielającej pozwolenia na budowę wodociągu w P. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją złożył J. P. Skarżący zarzucił, że kwestionowana decyzja narusza prawo i była obarczona wadami nieważności już w chwili jej wydania, a fakt ten nie został celowo ujawniony. Stwierdził, iż w oświadczeniu sfałszowano podpisy H. K. i S. P., a organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie decyzji Urzędu Miasta Z. i Gminy T. z dnia [...].10.1981 r. o pozwoleniu na budowę wodociągu w P. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] na podstawie 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...].11.2005 r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...].01.2005 r. nr [...], była już przedmiotem kontroli Sądu. W związku z powyższym, mając na uwadze art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponowna jej weryfikacja nie jest możliwa. W odniesieniu do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że fakt sfałszowania dokumentu powinien być potwierdzony prawomocnym wyrokiem sądu. Wskazał, iż ewentualne wystąpienie tej okoliczności oraz potwierdzenie jej przez właściwe organy stanowi przesłankę wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. P. Skarżący zarzucił, że toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miasta Z. i Gminy T. z dnia [...].10.1981 r. o pozwoleniu na budowę wodociągu w P., zatem postępowanie administracyjne powinno zostać zawieszone do czasu jego zakończenia. Skarżący podtrzymał zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczące sfałszowania zgody właścicieli nieruchomości, skutkującego naruszeniem art. 32 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...], odmawiającą wszczęcia na wniosek J. P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], udzielającej K. G. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalno – gospodarczego, położonego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w P. Kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., który znajduje zastosowanie wówczas, gdy wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia możliwość zastosowania tej instytucji procesowej. W niniejszej sprawie zauważyć należy, iż decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...]. Rozstrzygnięcie organu II instancji zostało zaskarżone przez J. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 19 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 97/06 oddalił skargę. W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej od powyższego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 116/08 oddalił skargę kasacyjną J. P. W tym miejscu wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 153 oraz 170 cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Skoro zatem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], była już przedmiotem kontroli Sądu, ponowna jej weryfikacja nie jest możliwa. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W takiej sytuacji wyrok, którym prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej. Opisana wyżej sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Zauważyć trzeba, iż w wiążącym w rozpatrywanej sprawie wyroku z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 116/08 Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 97/06, zgodnie z którym w zakresie wykazania się inwestora prawem do nieruchomości objętej przedmiotową inwestycją obowiązywał stan prawny istniejący przed nowelizacją Prawa budowlanego z dnia 11 lipca 2003 r., gdyż wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w dniu 4 czerwca 2003 r., a ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), stanowiła w art. 7 ust. 1, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życia ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Sąd podał, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że inwestor wykazał swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci załączenia do wniosku o pozwolenie na budowę zawiadomienia Sądu Rejonowego w Z. V Wydział Ksiąg Wieczystych o wpisie do księgi wieczystej kw. nr [...], dz. nr [...] w P. w dziale II jako właściciela K. G. (inwestora). Dodatkowo w trakcie postępowania prowadzonego przed organem II instancji inwestor potwierdził aktualność wpisu do księgi wieczystej. W ocenie Sądu, z powyższego wynika zatem, że inwestor wykazał w sposób dostateczny prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie Sąd wskazał, że żądanie od inwestora złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościa na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu ustalonym w wyniku nowelizacji obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r., było zbędne. W odniesieniu do zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, że pozostają one bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. W szczególności, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak bowiem wynika z treści odpowiedzi organu na skargę, Wojewoda [...] zlecił Staroście T. odtworzenie akt sprawy, dotyczącej decyzji Urzędu Miasta Z. i Gminy T. z dnia [...] października 1981 r. znak [...], udzielającej pozwolenia na budowę wodociągu w P., w związku z wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności ww. pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniu skarżącego, nie toczy się więc postępowanie nieważnościowe w powyższej sprawie, które uzasadniałoby konieczność zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu sfałszowania dokumentu wyjaśnić należy, iż fakt ten powinien być potwierdzony prawomocnym wyrokiem sądu, a ewentualne wystąpienie takiej okoliczności oraz potwierdzenie jej przez właściwe organy stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast nie wypełnia żadnej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.