VII SA/Wa 1299/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016r, znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia [...] S.A. z siedzibą w N. na postanowienie [...] WINB Nr [...] z dnia [...].02.2016r w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] marca 2001 r., znak: [...] udzielił Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "[...] " z siedzibą przy ul. [...] w L., warunkowego pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów przemysłowych przy ul. [...] w W. i jednocześnie zobowiązał wymienioną stronę do: - prowadzenia "Instrukcji eksploatacji i technologii składowania odpadów"; - zakończenia składowania odpadów w terminie do [...].12.2012 r., oraz zakończenia rekultywacji w terminie do [...].12.2015 r.; - odprowadzenia wód drenażowych odcieków z terenu składowiska do wód powierzchniowych zgodnie z pozwoleniem wodno-prawnym; - prowadzenia badań wpływu wód drenażowych i odcieków na środowisko gruntowo- wodne, min. 1 raz w roku. Ponadto Prezydent Miasta W. w decyzji z dnia [...] marca 2001 r., zobowiązał Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...] " z siedzibą przy ul. [...] w L.: - do zapewnienia nadzoru inwestorskiego (zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 3 a w nawiązaniu do § 3 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15.12.1994 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego ([...] poz. [...]); - do uzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie. Następnie Prezydent Miasta W. decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r, znak: [...], zmienił własną decyzję z dnia [...] marca 2001r. w ten sposób, że w miejsce strony na rzecz której została udzielona decyzja warunkowego pozwolenia na użytkowanie oraz zobowiązanej do wypełnienia decyzji z dnia [...] marca 2001 r., wpisał firmę "[...] " z siedzibą w K. [...] WINB pismem z dnia [...] lipca 2015 r, znak: [...], wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2001 r, a następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], stwierdził z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2001 r., w części zobowiązującej: - do zapewnienia nadzoru inwestorskiego; - do uzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r., [...] S.A. z siedzibą w N. złożyła do organu wojewódzkiego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2001 r., w części zobowiązującej "do zakończenia składowania odpadów w terminie do [...].12.2012 r. " oraz w części zobowiązującej "do zakończenia rekultywacji w terminie do [...].12.2015 r. ". [...] WINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2001 r. Na postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2016 r., [...] S.A. z siedzibą w N. wniosła zażalenie. Po rozpatrzeniu zażalenia oraz dokonanej analizie materiału dowodowego sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego omówił art. 61a § 1 k.p.a. stanowiący podstawę prawną zaskarżonego postanowienia [...] WINB z dnia [...] lutego 2016r. Wskazał, że w myśl art. 61 a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 ( wniosek o wszczęcie postępowania ) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powyższy przepis dopuszcza możliwość wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z tymi pierwszymi mamy do czynienia m.in. wtedy, gdy żądanie złoży podmiot nie posiadający przymiotu strony w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Natomiast niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi w szczególności wtedy, gdy: strona wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie decyzji administracyjnej lecz innej formy działania administracji (np. umowy cywilnej, ugody administracyjnej); żądanie wszczęcia postępowania dotyczy co prawda decyzji administracyjnej, ale takiej, która już wcześniej została wyeliminowana z obrotu prawnego; żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana; żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która była już uprzednio kontrolowana w trybie art. 156 § 1 Kpa i organ administracji odmówił stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już uprzednio poddana kontroli organu w trybie stwierdzenia nieważności. Żądanie skarżącej zawarte we wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r dotyczy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2001r w stosunku do której z urzędu zostało już takie postępowanie wszczęte i zakończone decyzją ostateczną [...] WINB z dnia [...] września 2015r, Nr [...]. Decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2001r była już więc zweryfikowana pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa. Organ ponownie kontrolując przedmiotową decyzję w trybie art. 156 § 1 Kpa wypełniłby przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, a mianowicie orzekłby w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał , że ostateczna decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2015r, Nr [...] oraz będący przedmiotem mniejszego postępowania wniosek Skarżącej z dnia [...] grudnia 2015 r., są tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym, gdyż dotyczą oceny obarczenia wadą nieważności tej samej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2001 r., w tym samym stanie faktycznym, w sprawie występują te same strony postępowania oraz dotyczą praw i obowiązków strony. Mając powyższe na uwadze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że [...] WINB prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2001 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odniesieniu do zarzutu skarżącej, że w jej ocenie [...] WINB w decyzji z dnia [...] września 2015 r., zbadał jedynie prawidłowość dwóch punktów decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2001 r., a poza jego zainteresowaniem pozostały natomiast pozostałe punkty, gdyż w sentencji decyzji z dnia [...] września 2015 r., nie zawarł rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w jej pozostałym zakresie, wskazał, że organ wojewódzki wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności całej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2001r, a nie jej części decyzji Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne wyjaśnił, że obowiązkiem organu nadzoru jest badanie całej decyzji pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa gdyż organ nadzoru nie jest związany granicami wniosku o stwierdzenie nieważności i zawsze bada całą decyzję pod kątem występowania przesłanek z art. 156 § 1 Kpa. Organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 Kpa) w takim zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 § 1 Kpa, bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 12.01.1994 r., sygn. akt II SA 2164/92). Wyjątek od tej zasady, tzn. dopuszczalność wybiórczego (częściowego) kontrolowania decyzji w trybie nieważnościowym, stanowią inwestycję liniowe, w przypadku których można badać pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa tylko część decyzji, w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy występującego o stwierdzenie jej nieważności (por. wyroki NSA: z dnia 15.01.2016 r., sygn. akt IIOSK 1283/14; z dnia 11.07.2008 r., sygn. akt II OSK 615/08; z dnia 10.03.2006 r., sygn. akt II OSK 618/05; z dnia 29.11.2013 r., sygn. akt II OSK 1539/12). Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że wprawdzie [...] WINB w uzasadnieniu i sentencji decyzji z dnia [...] września 2015 r., stwierdzając (w określonej części) nieważność decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2001 r., nie odniósł się do pozostałej części decyzji (np. poprzez odmowę stwierdzenia jej nieważności w pozostałej części) jednakże nie dostrzegając innych wad badanej decyzji, nie stwierdził również jej nieważności w pozostałej części. W związku z powyższym, nie można przyjąć, że organ wojewódzki w postępowaniu wszczętym z urzędu, nie zbadał całej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2001 r., pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] S.A. z siedzibą w N. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie niżej wymienionych przepisów: 1. art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące chybionym przyjęciem, iż wniosek Skarżącej z dnia [...] grudnia 2015 r. dotyczy sprawy, która już została rozstrzygnięta ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2015 r., w sytuacji, kiedy przywołana decyzja dotyczy sprawy odmiennej tożsamościowo pod względem podmiotowym, przedmiotowym, podstawy faktycznej i prawnej, co w konsekwencji pozbawiło Skarżącą możliwości ochrony jej interesu prawnego, wobec braku rozpoznania wniosku zgodnie z zagwarantowaną w art. 61 § 1 k.p.a. zasadą skargowości, 2. art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym przyjęciu, iż w przypadku wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego, weryfikowane są wszystkie przesłanki nieważnościowe z art. 156 § 1 k.p.a., co tym samym wyklucza możliwość późniejszej ponownej weryfikacji tej samej decyzji w przypadku wniosku strony o wszczęcie postępowania nieważnościowego, w sytuacji kiedy, nawet w przypadku postępowania z urzędu organ związany jest granicami sprawy administracyjnej określonej w zawiadomieniu o wszczęciu takiego postępowania, co tym samym w żaden sposób nie ogranicza możliwości późniejszej weryfikacji decyzji na wniosek strony, co jednakże Organ II instancji w niniejszej sprawie całkowicie pominął; Mając powyższe na uwadze, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016r oraz poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżonemu postanowieniu nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, zaś w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz 1269 ) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest jedynie pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmawiające wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2001 r., w sprawie warunkowego pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów przemysłowych. W ocenie Sądu organ nadzorczy prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania trafnie wskazując, że w stosunku do kwestionowanej decyzji takie postępowanie zostało już przeprowadzone. Mianowicie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...].07.2015 r zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2001 r., a następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2015r stwierdził z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2001 r., w części zobowiązującej: - do zapewnienia nadzoru inwestorskiego; - do uzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie. Stroną tego postępowania była skarżąca spółka, która nie złożyła odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] września 2015r lecz w dniu [...] grudnia 2015 wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2001 r., w części zobowiązującej "do zakończenia składowania odpadów w terminie do [...].12.2012 r." oraz w części zobowiązującej "do zakończenia rekultywacji w terminie do [...].12.2015 r. ". Zgodzić należy się z organem, iż przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania, może być m.in. złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już uprzednio poddana kontroli organu w trybie stwierdzenia nieważności. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ostateczna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] września 2015r oraz będący przedmiotem niniejszego postępowania wniosek skarżącej z dnia [...] grudnia 2015 r., są tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym, gdyż dotyczą oceny obarczenia wadą nieważności tej samej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2001 r., w tym samym stanie faktycznym, w sprawie występują te same strony postępowania oraz dotyczą praw i obowiązków strony. Organ ponownie kontrolując przedmiotową decyzję w trybie art. 156 § 1 Kpa wypełniłby przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt. 3 Kpa, orzekając w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wbrew zarzutom skarżącej spółki postępowanie zakończone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] września 2015r dotyczyło kontroli całej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2001 r., a nie tylko jej części. Wynika to wyraźnie z zawiadomienia stron o wszczęciu w dniu [...] lipca 2015r z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2001 r. Wprawdzie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając w określonej części nieważność kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2001r nie odniósł się do pozostałej części decyzji (np. poprzez odmowę stwierdzenia jej nieważności w pozostałej części) jednakże nie dostrzegając innych wad badanej decyzji, nie stwierdził również jej nieważności w pozostałej części. W związku z powyższym, nie można przyjąć, że organ wojewódzki w postępowaniu wszczętym z urzędu, nie zbadał całej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2001 r., pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. W świetle powyższego zarzuty skarżącej podnoszone w skardze są bezzasadne, a zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).