VII SA/Wa 13/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2007 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. W dniu 23 sierpnia 2004 r. przeprowadzono wizję lokalną na działce nr ew. [...] w G. gmina O.. Podczas przeprowadzonych czynności stwierdzono, że W. R. samowolnie rozbudował istniejący parterowy budynek mieszkalny. W ramach tej rozbudowy zabudował wnękę znajdującą się pomiędzy gankiem, a ścianą zewnętrzną, szczytową budynku usytuowanego w odległości 1,15 m. od granicy działki wnioskodawcy. W nowowybudowanych pomieszczeniach znajduje się kotłownia, która służy do celów grzewczych całego budynku (piec na węgiel) i łazienka. Komin z cegły został wyprowadzony ponad połać dachu nad częścią wybudowaną. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał W. R. przedłożyć w Inspektoracie w terminie do 30 czerwca 2005 r. zaświadczenie Wójta Gminy [...] o zgodności prowadzonej rozbudowy budynku mieszkalnego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gmin [...] albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego wraz opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz aktualnym zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego i zaświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów, dokumentów, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., działając w oparciu o art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 i art. 83 Prawa Budowlanego, decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] nakazał W.R. dokonanie rozbiórki samowolnie dokonanej rozbudowy budynku mieszkalnego o wym. 3.30 x 3.50 m. w poziomie parteru na działce o nr ew. [...] położonej w G. gm. O.. Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. W. R. wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego prośbę o przesunięcie terminu rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego, którą organ potraktował jako odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 kpa i 83 Prawa budowlanego uchylił ww. decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...]sierpnia 2004 r., nr [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż jakkolwiek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. dokonał właściwej oceny stanu faktycznego, to jednak uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 10 § 1 kpa dotyczącemu zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stwierdził bowiem, iż organ I instancji nie zapewnił stronie czynnego udziału zarówno przed wydaniem postanowienia z dnia [...] sierpnia 2004 r., jak i decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. Ponadto, wskazał, że organ nie zawiadomił o wszczęciu postępowania co jest niezgodne z art. 61 § 4 kpa. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., na podstawie art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 kpa nakazał W. R. dokonanie rozbiórki samowolnie dokonanej rozbudowy budynku mieszkalnego o wym. 3.30 x 3.50 m. w poziomie parteru na działce nr ew. [...] położonej w m. G. gm. O.. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ podniósł, iż przeprowadził ponowne postępowanie zgodnie ze wskazówkami organu II instancji, zaś nakazanie rozbiórki uzasadnione jest brakiem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego postępowaniem oraz faktem, iż W.R. w dniu wszczęcia postępowania nie dysponował ostateczną decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu objętego rozbudową, co przesądziło ostatecznie o braku możliwości legalizacji samowolnie rozbudowanej części obiektu. Pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. R. wniósł prośbę o umorzenie postępowania w przedmiocie rozbiórki budynku mieszkalnego uzasadniając ją trudną sytuacją rodzinną, finansową i mieszkaniową, a w szczególności podnosząc argument, iż rozbiórka części budynku, w której znajduje się kotłownia spowoduje utratę możliwości ogrzewania całego budynku. Po rozpatrzeniu powyższego pisma jako odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] czerwca 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] października 2006 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu organu I instancji wskazując na brak możliwości legalizacji samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego ze względu na brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla inwestora. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w uzasadnieniu której podniósł, iż wbrew ustaleniom dokonanym w protokole kontroli, jak i wbrew twierdzeniom H.K. rozbudowana część nie stanowi budynku mieszkalnego ale budynek gospodarczy połączony jedynie z mieszkalnym rurami centralnego ogrzewania dostarczającymi wodę zimna i ciepłą oraz przedłużeniem zadaszenia korytarzyka w celu uniknięcia przewietrzeń podczas korzystania z budynku gospodarczego. Wskazał, że w odwołaniach od decyzji wspominał o odrębnościach remontowanych pomieszczeń od budynku mieszkalnego, co jednak nie zostało przez organ uwzględnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności. Ważne jest, aby okoliczności faktyczne będące podstawą zastosowania przepisów nakazujących tak daleko idącą ingerencję organu administracji publicznej jaką jest rozbiórka określonego obiektu budowlanego były analizowane i oceniane przez organ w każdym indywidualnym przypadku ze szczególną wnikliwością oraz przy zachowaniu bezwzględnie obowiązujących reguł proceduralnych. Ewentualne uchybienia zarówno w procesie gromadzenia materiału dowodowego, jak i oceny wszystkich elementów tego materiału, mogą bowiem mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu, którego wykonanie powoduje trudne do odwrócenia skutki. W niniejszej sprawie [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] sierpnia 2004 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na uchybienie obowiązkom wynikającym z jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego dotyczącej konieczności zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tym niemniej prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organy I i II instancji naruszyły inną bardzo istotną regułę procesową, która pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w art. 10 kpa, a mianowicie opisaną wyżej zasadę wszechstronnego zbadania i przeanalizowania wszystkich elementów stanu faktycznego sprawy. Należy w tym miejscu podkreślić, że wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nakładającego obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów przez W. R., w tym zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności prowadzonej rozbudowy budynku mieszkalnego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wywołało sytuację, w której organ zobowiązany był ponownie przeprowadzić postępowanie nie tylko mając na uwadze obowiązek wynikający z art. 10 kpa, ale także określony w art. 7 i 77 § 1 kpa, czyli ustalić wszystkie okoliczności mogące być podstawą wydanej decyzji. Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. – stosując się do wskazówek organu II instancji – ograniczył się jedynie do pisemnego zawiadomienia stron (pismo z dnia 1 czerwca 2006 r.) o możliwości wypowiedzenia się stron co do zebranego materiału dowodowego w siedzibie Inspektoratu, natomiast nie wydał nowego postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, ani nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie objętym uchylonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji wskazano, iż brak możliwości legalizacji samowoli budowlanej powstałej na działce nr ew. [...] w G. gmina O. i nakaz rozbiórki są wynikiem braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla inwestora. Tymczasem w aktach postępowania administracyjnego brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących na przeprowadzenie właściwego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. W szczególności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. rozpoznając na nowo sprawę nie wzywał W. R. do przedstawienia odpowiednich dokumentów, w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak jest również jakiejkolwiek dokumentacji świadczącej o korespondencji prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego z Urzędem Gminy [...] w sprawie obowiązywania aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego tej gminy. O ile zresztą można przyjąć, że organ nadzoru budowlanego dysponuje z urzędu wiedzą o braku wspomnianego planu, o tyle jego obowiązkiem było wezwanie W. R. do jednoznacznego ustosunkowania się w przedmiocie dysponowania wydaną w indywidualny postępowaniu administracyjnym dla inwestora decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Reasumując w niniejszej sprawie [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w prowadzonym postępowaniu odwoławczym nie zwrócił uwagi na wadliwość przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i braki w zgromadzonym materiale dowodowym, czym naruszył zasady postępowania w stopniu wpływającym istotnie na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.