VII SA/Wa 13/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu R. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 grudnia 2025 r., znak : DOR.7100.216.2025.ANE w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z 1 grudnia 2025 r., znak : DOR.7100.216.2025.ANE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "GINB" na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r., poz. 572 ze zm.) dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania R. B. oraz odwołania J. 1 sp. z o.o., J. 2 sp. z o.o. oraz J. 3 sp. z o.o., od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej Wielkopolski WINB" z 3 września 2025 r., znak: WIK.7717.4.2025.MP uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco : Decyzją z 3 września 2025 r. Wielkopolski WINB, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył w całości postępowanie dotyczące skarpy ziemnej nieruchomości gruntowych oznaczonych jako działki nr [...] przebiegającej wzdłuż granicy z niżej położonymi zabudowanymi działkami nr: [...] obr. ewid. [...] Ż. jedn. ewid. [...] K. , powiat p. , woj. W. . Umarzając postępowanie w sprawie skarpy ziemnej Wielkopolski WINB wskazał, że prace ziemne, w wyniku których doszło do zmian skarpy nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Przemieszczanie mas ziemnych bez użycia materiałów budowlanych nie stanowi robót budowlanych, o których mowa ww. przepisie, z wyjątkiem przypadków, gdy działania te związane byłyby z podjęciem prac przygotowawczych na terenie budowy lub w sytuacji, gdy działania te zmierzają do wykonania budowli ziemnej o określonej funkcji. W ocenie organu, przedmiotowa skarpa takiej funkcji nie pełni. Organ wskazał również na brak powiązania prowadzonych prac ziemnych z samowolną budową hangaru, która była przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego decyzją o rozbiórce. Teren, w skład którego wchodzą nieruchomości z usytuowaną na nich skarpą był zasadniczo uformowany w latach 90 XX wieku, kiedy to zostały zwiezione masy ziemne dla podniesienia i wyrównania nieruchomości pozostających w aktualnym władaniu R. B. , S. B. oraz T. B. . " (...) Skarpy tak ukształtowanego terenu powstały w sposób naturalny w związku ze zmianą pierwotnego ukształtowania terenu wybranych nieruchomości w stosunku do terenów okolicznych, na których takich działań nie przeprowadzono (...)". Organ I instancji wskazał również, że na części podniesionych nieruchomości istniało wysypisko śmieci, które podlegało rekultywacji, czego dowód stanowią liczne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Podsumowując swoje rozważania organ wojewódzki wskazał, że "podwyższony, rozległy teren nasypowy o wyrównanej powierzchni nawiązującej do najwyższego punktu nieruchomości, powstały z mas ziemnych zwiezionych spoza tego terenu w celu rekultywacji istniejącego wcześniej wysypiska śmieci oraz terenu bagiennego nie można uznać za budowlę ziemną w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zatem skarpa tak ukształtowanego terenu, będąca konsekwencją jego podniesienia w stosunku do terenu sąsiedniego (...) nie stanowi części obiektu budowlanego. Analizując teren organ stwierdził, że nie da się w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości wyodrębnić nasypu z otoczenia w celu opisania go odpowiednimi wielkościami metrycznymi (...). Skoro zatem na pierwotnej skarpie terenu nieruchomości nr: [...] przy granicy z nieruchomościami nr: [...] w Ż. dokonano odkładu zmieszanych mas ziemnych z gruzem i innymi zanieczyszczeniami (w tym z tworzyw sztucznych), które stanowią odpady w rozumieniu ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (co zostało wyjaśnione i stwierdzone jednoznacznie przez WIOŚ), bez zastosowania wyrobów budowlanych i bez związku z budową pobliskiego hangaru (...) a skarpa nie stanowi sama w sobie obiektu budowlanego to w opinii Wielkopolskiego WINB brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane, a prawa i obowiązki stron co do jej negatywnego wpływu na tereny sąsiednie powinny być dochodzone przed właściwymi organami na podstawie przepisów innych ustaw (...). Odwołania od ww. decyzji wnieśli: R. B. oraz J.1 sp. z o.o., J. 2 sp. z o.o., J. 3 sp. z o.o. Odwołania wpłynęły w ustawowym terminie. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, złożonych odwołań oraz pism Skarżących GINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. GINB stwierdził, że stanowisko organu I instancji nie jest prawidłowe, a umorzenie postępowania przedwczesne. Zdaniem GINB, ocena, że wykonane roboty nie stanowią budowli i nie podlegają ocenie organów nadzoru budowlanego, jest przedwczesna i nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. GINB wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego pod pojęciem budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe; i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Zaznaczył, że w realiach niniejszej sprawy pożądanym i koniecznym wydaje się wyjaśnienie pojęć, wskazanych w treści ww. przepisu, jak: budowla ziemna oraz składowisko odpadów. Na możliwość powstania jednego z ww. obiektów budowlanych wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 13 listopada 2024 r. rozstrzygając spór kompetencyjny między Wielkopolskim WINB a Burmistrzem Miasta i Gminy K. . GINB wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowoadministracyjnym pojęcie "budowli ziemnej" nie zostało co prawda zdefiniowane w przepisach ustawy Prawo budowlane, jednak przyjmuje się, że dla uznania obiektu za "budowlę ziemną" w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego muszą zostać kumulatywnie spełnione następujące warunki: po pierwsze - musi być to wytwór ludzkiej działalności, nie zaś obiekt powstały w sposób naturalny; po drugie - musi być to wytwór obiektywnie widoczny, wyodrębniony z otoczenia, posiadający określoną kubaturę, po trzecie - obiekt taki winien pełnić jakąś określoną funkcję. Trzeba bowiem pamiętać, że z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Potoczne rozumienie "budowli ziemnej", wobec braku definicji legalnej, oznaczać musi budowlę, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem (budulcem) jest ziemia. Budowla ziemna musi mieć przy tym charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych i co ważne, spełniać określoną rolę, stanowiąc zarazem całość techniczno-użytkową. Skoro w przypadku budowli ziemnych wyłącznym wyrobem służącym do ich powstania jest ziemia, to dokonując kwalifikacji wykonanego obiektu jako takiej budowli, należy ocenić nakład pracy potrzebny do wytworzenia obiektu, jego użyteczność oraz trwałość wykonanych robót. Jakkolwiek samo nawiezienie ziemi na działkę czy też prace związane z niwelacją, nadsypaniem czy obniżeniem terenu działki, nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego, bowiem tego rodzaju prace nie doprowadzają do powstania całości użytkowej, którą można by zakwalifikować jako budowlę ziemną, to już roboty ziemne polegające na gromadzeniu i przemieszczaniu mas ziemnych, zrealizowane w konkretnym, obiektywnie sprawdzalnym celu, których efekt ma wymiar kubaturowy i stanowi pewną wartość funkcjonalno - użytkową (np. utworzenie wału ziemnego lub nasypu) stanowią budowlę ziemną będącą obiektem budowlanym, wymagającym oceny z punktu widzenia zachowania wymogów prawa budowlanego. W ocenie GINB, materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie potwierdza przyjętej przez organ I instancji oceny, że masy ziemne zwiezione spoza terenu, na którym zostały zeskładowane "w celu rekultywacji istniejącego wcześniej wysypiska śmieci oraz terenu bagiennego nie można uznać za budowlę ziemną w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (...)". Tym bardziej nieuzasadnione jest, w świetle materiału dowodowego, stanowisko organu wojewódzkiego, że skarpa powstała w sposób naturalny. GINB podniósł, że z uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że nawet dla organu I instancji niejasny jest charakter wykonanych robót, które organ w różnych miejscach tego uzasadnienia określa jako: "skarpę" (obiekt budowlany), "podwyższony teren nasypowy o wyrównanej powierzchni" lub co więcej, wskazuje, że jest to "skarpa uformowana przy użyciu zmieszanych odpadów i ziemi, pod powierzchnią której mogą znajdować się zanieczyszczenia, które będą w sposób trwały, przez wiele lat, negatywnie oddziaływać na środowisko". GINB wskazał, że z dokonanych w trakcie postępowania wyjaśniającego ustaleń wynika, że nasyp powstał na skutek wieloletniego nawożenia ziemi, gruzu oraz odpadów budowlanych, ich przesuwania, utwardzania, skutkującego wywyższeniem istniejącej wcześniej skarpy (powstałej prawdopodobnie w latach 90 XX wieku) o niewielkiej wysokości, która na przestrzeni lat ulegała powiększeniu, wydłużeniu. Z dokumentacji zdjęciowej wynika, że na koronie skarpy zamontowano krawężniki oraz wykonano infrastrukturę związaną prawdopodobnie z nielegalną budową hangaru, o której mowa w protokole WINB z 3 sierpnia 2023 r. Stąd samo stwierdzenie przez organ, że opracowany w maju 2023 r. projekt budowlany hangaru przewidywał budowę hangaru w znacznym oddaleniu od skarpy i nie przewidywał wykonania robót budowlanych przy skarpie, a także utwardzenia terenu w pobliżu skarpy, nie jest wystarczającym argumentem potwierdzającym tezę, że sporny nasyp/skarpa pozostaje bez związku z funkcjonowaniem istniejącej lub dopiero mającej powstać infrastruktury lotniskowej. GINB zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się również dokumentacja potwierdzająca wyniki postępowania prowadzonego przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, dalej "WWIOŚ". Wyniki kontroli WWIOŚ na terenie nieruchomości stanowiących własność R. B. wskazują wprost, że m.in. na terenie działek, na których zlokalizowany jest sporny nasyp/skarpa miało miejsce składowanie i przetwarzanie odpadów mas ziemnych zmieszanych z innymi odpadami (gruzem ceglano - budowlanym, odpadami tworzyw sztucznych), które zgromadził w celu utworzenia m.in. skarpy leżącej w północnej części lotniska cywilnego Ż. graniczącej z działkami nr [...] . W ocenie GINB nie sposób zatem uznać, że wykonywane przez R. B. roboty stanowiły jedynie niwelację czy podwyższenie terenu polegające na odkładaniu mas ziemnych. Charakter zrealizowanej budowli nie został przez organ wojewódzki w sposób dostateczny wyjaśniony. W kontekście ustaleń dokonanych przez WWIOŚ, których potwierdzenie stanowią dokumenty znajdujące się w aktach sprawy prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.) pod pojęciem składowiska odpadów rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów. Odpadem zaś jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany (art. 3 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy). O kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przesłanka pozbycia się, stanowiąca działanie faktyczne, zamierzone lub nakazane. Przesłankę tę można więc ocenić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu, z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiaru, jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu. Chodzi tu o zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać, zwłaszcza gdy zmiana ta może spowodować negatywne następstwa dla człowieka lub środowiska. Przetransportowanie mas ziemnych z wykopów prowadzonych przy inwestycji na inną nieruchomość powoduje, że stają się one odpadami w rozumieniu ustawy o odpadach. Nawet bowiem niezanieczyszczona ziemia może stanowić "substancję lub przedmiot, do których pozbycia się posiadacz jest obowiązany". Będzie tak wtedy, gdy masy ziemne będą magazynowane w miejscu do tego nieprzeznaczonym. W ocenie GINB organ I instancji przedwcześnie uznał, że przepisy Prawa budowlanego nie znajdują zastosowania do ustalonego stanu faktycznego, na tle postanowień art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Tym samym GINB stwierdził, że Wielkopolski WINB naruszył przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwą wykładnię, prowadzącą do nieuzasadnionego przedstawionymi okolicznościami sprawy stwierdzenia, że prace zrealizowane przez Skarżącego na terenie działek nr [...] w Ż. nie stanowią obiektu budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, organ powinien raz jeszcze dokonać wykładni prawa i w jej świetle oceny stanu faktycznego i ponownie zastanowić się, czy ziemia z gruzem oraz innymi składnikami nawieziona na ww. działki i tam nasypana, w dużej ilości, przy pomocy, specjalnych urządzeń stanowi budowlę ziemną o atrybutach swoistej całości użytkowej odrębnej pod względem technicznym, czy też jest to składowisko odpadów. Organ powinien mieć na uwadze, że o tym, ęży doszło do powstania obiektu budowlanego art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w postaci budowli decyduje nie istniejący na gruncie stan faktyczny, lecz to czy wykonany zakres prac na nieruchomości mieści się w ustawowej definicji robót budowlanych i obiektu budowlanego. GINB wskazał, że zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie umorzenie postępowania administracyjnego powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. W ocenie GINB, materiał dowodowy zebrany w sprawie wywołuje istotne wątpliwości, które nie zostały w przekonujący sposób wyjaśnione i ocenione przez organ rozpoznający sprawę stosownie do wymogów art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. . Sprzeciw od decyzji GINB z 1 grudnia 2025 .r., znak : DOR.7100:216.2025.ANE wniósł R. B. . Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 pkt 3) ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm., dalej również jako: "p.b.") poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotowe masy ziemne można uznać za budowlę ziemną lub składowisko odpadów, podczas gdy przedmiotowe masy ziemne nie spełniają takich przesłanek zakwalifikowania jako budowla ziemna jak: obiektywna widoczność - wyodrębnienie z otoczenia, określona kubatura oraz pełnienie określonej funkcji; przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i jego błędną ocenę polegającą na uznaniu na podstawie protokołu kontroli Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej również jako: "WWIOŚ"), że prace na przedmiotowym terenie (dz. o nr ew.: 59/2, 35/16, 35/17) dotyczyły przywozu, odkładu i rozplanowania znacznych mas ziemnych zmieszanych z gruzem i innymi zanieczyszczeniami, dowożonymi spoza tego terenu, podczas gdy prace prowadzone na przedmiotowym terenie polegały wyłącznie na wyrównaniu terenu przy użyciu mas ziemnych zdeponowanych na tym terenie • w latach 90. XX w. i na początku XXI w., a ustalenia protokołu kontroli WWIOŚ są błędne, w związku z czym Strona złożyła zastrzeżenia do protokołu kontroli WWIOŚ, które przedstawiła w niniejszym postępowaniu, a jednocześnie brak jest jakiejkolwiek ostatecznej decyzji WWIOŚ, która potwierdzałaby deponowanie odpadów na ww. działkach, 2) art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i jego błędną ocenę polegającą na uznaniu, że WWIOŚ decyzją z 22 czerwca 2023 r., znak : WI.7062.56.3.2023.mst.ahw. wymierzył karę pieniężną za prowadzenie przetwarzania odpadów bez zezwolenia na terenie dz. o nr ew.: [...] podczas gdy decyzja została zaskarżona przez Stronę, a tym samym jest nieostateczna i nie powinna stanowić podstawy ustaleń organu, 3) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i jego błędną ocenę polegającą na uznaniu, że na przedmiotowym terenie była prowadzona samowolna budowa hangaru, która zakończyła się rozbiórką, podczas gdy decyzja nakazująca rozbiórkę hangaru jest nieprawomocna, a ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 lutego 2025 r., sygn. akt: VII SA/Wa 92/25 wstrzymał jej wykonalność. Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z postanowienia z 27 lutego 2025 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt: II SA/Wa 92/25 - na okoliczność braku obowiązku rozbiórki hangaru, braku prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę hangaru. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Organu I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął zarzuty skargi i podał argumentację na ich poparcie. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie wywołanej sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa jest odmienny od zakresu kontroli w sprawach wywołanych skargą. Z przepisów art. 64b § 2 i 3, art. 64e, art. 151a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935), powoływanej dalej jako: "ppsa" wynika, że kontrola sądu w sprawie ze sprzeciwu ma charakter znacznie węższy, niż w przypadku wniesienia skargi. W postępowaniu sądowym wywołanym sprzeciwem bierze udział tylko wnoszący sprzeciw i organ. Stronami postępowania administracyjnego nie są uczestnicy postępowania, w szczególności wymienieni w art. 33 § 1 ppsa (art. 64b § 3 ppsa). Wobec tego, że postępowanie sądowe wywołane sprzeciwem dotyczy tylko kontroli zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przesłanek z art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." w postępowaniu tym nie ma zastosowania art. 145 i art. 145a ppsa. Art. 64e ppsa wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zauważyć należy, że decyzja na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. może być wydana w sytuacji, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie norm prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie powinno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Badając, w świetle powyższych kryteriów, zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności sprawy uzasadniały uchylenie decyzji, organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotem rozstrzygnięcia kasacyjnego organu odwoławczego była decyzja Wielkopolskiego WINB z 3 września 2025 r., znak: WIK.7717.4.2025.MP umarzająca postępowanie administracyjne dotyczące skarpy ziemnej nieruchomości gruntowych oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr ewid. [...] , przebiegającej wzdłuż granicy z niżej położonymi zabudowanymi nieruchomościami nr ewid. [...] , położonymi w obrębie ewid. [...] Ż. , jednostce ewid. [...] K. , powiecie p. , woj. W. . Umarzając postępowanie w sprawie Wielkopolski WINB stwierdził, że prace ziemne w wyniku których doszło do zmian skarpy nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że przemieszczanie mas ziemnych bez użycia materiałów budowlanych nie stanowi robót budowlanych, o których mowa ww. przepisie, z wyjątkiem przypadków, gdy działania te związane byłyby z podjęciem prac przygotowawczych na terenie budowy lub w sytuacji, gdy działania te zmierzają do wykonania budowli ziemnej o określonej funkcji. W ocenie organu zaś przedmiotowa skarpa takiej funkcji nie pełni. Organ wskazał również na brak powiązania prowadzonych prac ziemnych z samowolną budową hangaru, która była przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego decyzją o rozbiórce. Podniósł, że teren, w skład którego wchodzą nieruchomości z usytuowaną na nich skarpą był zasadniczo uformowany w latach 90 XX wieku, kiedy to zostały zwiezione masy ziemne dla podniesienia i wyrównania nieruchomości pozostających w aktualnym władaniu R. B. , S. B. oraz T. B. . " (...). Stwierdził, że skarpy tak ukształtowanego terenu powstały w sposób naturalny w związku ze zmianą pierwotnego ukształtowania terenu wybranych nieruchomości w stosunku do terenów okolicznych, na których takich działań nie przeprowadzono (.,,)". Organ I instancji wskazał również, że na części podniesionych nieruchomości istniało wysypisko śmieci, które podlegało rekultywacji, czego dowód stanowią liczne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się organ odwoławczy. Skoro GINB nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu I instancji nie miał innej możliwości jak uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem GINB, ocena że wykonane roboty nie stanowią budowli i nie podlegają ocenie organów nadzoru budowlanego jest przedwczesna i nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego pod pojęciem budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów,. stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych,. elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Z ww. przepisu wynika, że pod pojęciem budowli należy rozumieć m.in. zarówno budowle ziemne, jak i składowiska odpadów. Wskazać należy, że jakkolwiek samo nawiezienie ziemi na działkę, czy też prace związane z niwelacją, nadsypaniem czy obniżeniem terenu działki, nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego, bowiem tego rodzaju prace nie doprowadzają do powstania całości użytkowej, którą można by zakwalifikować jako budowlę ziemną, to już roboty ziemne polegające na gromadzeniu i przemieszczaniu mas ziemnych, zrealizowane w konkretnym, obiektywnie sprawdzalnym celu, których efekt ma wymiar kubaturowy i stanowi pewną wartość funkcjonalno - użytkową (np. utworzenie wału ziemnego lub nasypu) stanowią budowlę ziemną będącą obiektem budowlanym, wymagającym oceny z punktu widzenia zachowania wymogów prawa budowlanego. W ocenie Sądu, prawidłowo GINB stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie potwierdza przyjętej przez organ I instancji oceny, że masy ziemne zwiezione spoza terenu, na którym zostały zeskładowane "w celu rekultywacji istniejącego wcześniej wysypiska śmieci oraz terenu bagiennego nie można uznać za budowlę ziemną w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (...)". Nieuzasadnione, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego jest także stanowisko organu wojewódzkiego, że skarpa powstała w sposób naturalny. Z dokonanych w trakcie postępowania wyjaśniającego ustaleń wynika, że nasyp powstał na skutek wieloletniego nawożenia ziemi, gruzu oraz odpadów budowlanych, ich przesuwania, utwardzania, skutkującego wywyższeniem istniejącej wcześniej skarpy (powstałej prawdopodobnie w latach 90 XX wieku) o niewielkiej wysokości, która na przestrzeni lat ulegała powiększeniu i wydłużeniu. Postępowanie wyjaśniające, w tym zeznania świadków potwierdziły, że skarpa jest tworzona co najmniej od początku 2022 r. w sposób ciągły (na jej powierzchni nadal jeżdżą samochody ciężarowe nawożące ziemie i inne masy), a jej stan jest nieodpowiedni i oddziałuje negatywnie na tereny przyległe do działki, na której realizowana jest skarpa. Z zeznań świadków wynika również, że na skarpę przywożone są kawałki betonu, elementy rozbiórkowe, betonowe kręgi, ziemia i gruz, które na bieżąco są rozgarniane spycharką. Wcześniej powierzchnia skarpy była wyrównana, porośnięta chwastami oraz różnej wielkości drzewami. Natomiast od około czerwca 2022 r. nastąpiły transporty mas ziemnych z innymi odpadami, które rozładowywano przy koronie skarpy. Podczas rozładunków oraz przy opadach deszczu następowało osuwanie się. ziemi i gruzu. Ustalono, że przywożone na skarpę masy ziemne pochodziły z wykopów prowadzonych na budowach poza terenem nieruchomości należących do inwestora skarpy (protokół Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 30 czerwca 2025 r., nr WIOS-POZN 207/2023, tom VI, karty nr 252-264). Jak wynika z dokumentacji zdjęciowej na koronie skarpy zamontowano krawężniki oraz wykonano infrastrukturę związaną prawdopodobnie z nielegalną budową hangaru, o której mowa w protokole Wielkopolskiego WINB z 3 sierpnia 2023 r. Samo zaś stwierdzenie przez organ, że opracowany w maju 2023 r. projekt budowlany hangaru przewidywał budowę hangaru w znacznym oddaleniu od skarpy i nie przewidywał wykonania robót budowlanych przy skarpie, a także utwardzenia terenu w pobliżu skarpy, nie jest wystarczającym argumentem potwierdzającym tezę, że sporny nasyp/skarpa pozostaje bez związku z funkcjonowaniem istniejącej lub dopiero mającej powstać infrastruktury lotniskowej. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się także dokumentacja dotycząca postępowania prowadzonego przez WWIOŚ na terenie nieruchomości stanowiących własność Skarżącego. Z dokumentacji tej wynika wprost, że m.in. na terenie działek, na których zlokalizowany jest sporny nasyp/skarpa miało miejsce składowanie i przetwarzanie odpadów mas ziemnych zmieszanych z innymi odpadami (gruzem ceglano - budowlanym, odpadami tworzyw sztucznych), które zgromadził w celu utworzenia m.in. skarpy leżącej w północnej części lotniska cywilnego Ż. graniczącej z działkami nr [...] . W piśmie z 23 lipca 2025 r., WWIOŚ wskazał, że skarpa w aktualnym stanie powstała w procesie przetwarzania odpadów o. różnym charakterze i składzie. Wśród odpadów wyróżniono odpady z tworzyw sztucznych, pozostałości rur, odpady ziemi o różnym zabarwieniu, odpady z remontów i rozbiórek: ziemi z kamieniami, gliny, gruzu ceglanego, betonowego, pochodnych silikatów, odpady drewna. WWIOŚ ustalił, że działalność związana z przetwarzaniem odpadów miała charakter zorganizowany. Natomiast przedmiotowa skarpa jest jedną z wielu lokalizacji, w której złożono odpady. Nie sposób zatem uznać, że wykonywane przez Skarżącego roboty stanowiły jedynie niwelację czy podwyższenie terenu polegające na odkładaniu mas ziemnych. W ocenie Sądu, słusznie GINB podniósł, że przede wszystkim charakter zrealizowanej budowli nie został przez organ wojewódzki w sposób dostateczny wyjaśniony Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.) pod pojęciem składowiska odpadów rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów. Odpadem zaś jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany (art. 3 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy). O kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przesłanka pozbycia się, stanowiąca działanie faktyczne, zamierzone lub nakazane. Jak trafnie zauważył organ, przetransportowanie mas ziemnych z wykopów prowadzonych przy inwestycji na inną nieruchomość powoduje, że stają się one odpadami w rozumieniu ustawy o odpadach. Nawet bowiem niezanieczyszczona ziemia może stanowić "substancję lub przedmiot, do których pozbycia się posiadacz jest obowiązany". Będzie tak wtedy, gdy masy ziemne będą magazynowane w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Zdaniem Sądu, prawidłowo zatem GINB stwierdził, że organ I instancji przedwcześnie uznał, że przepisy Prawa budowlanego nie znajdują zastosowania do ustalonego stanu faktycznego, na tle postanowień art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Słusznie GINB uznał, że Wielkopolski WINB naruszył przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwą wykładnię, prowadzącą do nieuzasadnionego przedstawionymi okolicznościami sprawy stwierdzenia, że prace zrealizowane przez Skarżącego na terenie działek nr [...] w Ż. nie stanowią obiektu budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że czy doszło do powstania obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego) w postaci budowli decyduje nie istniejący na gruncie stan faktyczny, lecz to czy wykonany zakres prac na nieruchomości mieści się w ustawowej definicji robót budowlanych i obiektu budowlanego. Jak trafnie podniósł GINB w niniejszej sprawie Wielkopolski WINB nie wyjaśnił w sposób dostateczny czy wykonany zakres prac na nieruchomości mieści się w ustawowej definicji robót budowlanych i obiektu budowlanego. Organ nie wyjaśnił także w sposób dostateczny jaki jest charakter zrealizowanej budowli. Na możliwość powstania jednego z ww. obiektów budowlanych wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 13 listopada 2024 r., sygn. akt II OW 21/24 rozstrzygając spór kompetencyjny między Wielkopolskim WINB a Burmistrzem Miasta i Gminy K. . Poruszona natomiast w skardze kwestia braku ostateczności decyzji WWIOŚ z 22 czerwca 2023 r., na mocy której wymierzono Skarżącemu karę pieniężną za prowadzenie przetwarzania odpadów- na terenie działek nr [...] bez zezwolenia, nie stanowiła w niniejszej sprawie podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazana decyzja jest oczywiście częścią zgromadzonego materiału dowodowego, natomiast okoliczność czy jest ostateczna czy też nie, nie ma, w świetle pozostałego materiału dowodowego, decydującego znaczenia dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Odnosząc się do kwestii podnoszonej w skardze, że decyzja nakazująca rozbiórkę hangaru jest nieprawomocna, a Sąd postanowieniem z 27 lutego 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 92/25. wstrzymał jej wykonalność wskazać należy, że decyzja ta także nie stanowiła w niniejszej sprawie podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji a kwestia jej prawomocności nie ma decydującego znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia w sprawie. Z tego też względu, Sąd na podstawie art. 106 § 3 ppsa oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z postanowienia z 27 lutego 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 92/25. Reasumując stwierdzić należy, że materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie wywołuje istotne wątpliwości, które nie zostały w przekonujący sposób wyjaśnione i ocenione przez organ I instancji. Z powyższych względów prawidłowo organ II instancji stwierdził, że Wielkopolski WINB naruszył art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ponowne dokonanie wykładni prawa i w jej światłe ocena stanu faktycznego w tym ocena, czy ziemia z gruzem oraz innymi składnikami nawieziona na ww. działki i tam nasypana w dużej ilości, przy pomocy specjalnych urządzeń stanowi budowlę ziemną o atrybutach swoistej całości użytkowej, czy też jest to składowisko odpadów. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie. w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Jasnym, więc jest, że nie może ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu. Zdaniem Sądu, uzasadnione jest zatem stanowisko GINB, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 §2 k.p.a. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- Sygn. akt VII SA/Wa 13/26 Sygn. akt VII SA/Wa 13/26 # # Sygn. aktVII SA/Wa 13/26 Sygn.aktVIISA/Wa 13/26 Sygn.aktVIISA/Wa 13/26 # # Sygn. akt VII SA/Wa 13/26 Sygn. akt VII SA/Wa 13/26 # # Sygn.aktVIISA/Wa 13/26 Sygn. akt VII SA/Wa 13/26 # # Sygn. aktVli SA/Wa 13/26 Sygn. aktVli SA/Wa 13/26 # # Sygn. akt VII SA/Wa 13/26 Sygn. akt VILSA/Wa 13/26 # #