VII SA/Wa 130/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi E. i M. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy pasa drogowego na ulicy [...] w G., wszczęte w związku z uchyleniem decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. uchylono w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2002 r. zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na budowę pasa drogowego na ulicy [...] w G., gdyż w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie uwzględniono interesu strony – E. i M. D., pozbawiając ich nieruchomość dostępu do drogi publicznej. Organ wyjaśnił, iż podczas oględzin w dniu 27 lutego 2007 r. ustalono, że istnieje zjazd z drogi gminnej na działkę budowlaną należącą do E. i M. D., jednak zjazd ten został wykonany nieprawidłowo, gdyż na projekcie zagospodarowania działki, zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] września 1998 r. udzielającą pozwolenia na budowę, brama usytuowana jest w innym miejscu. Na wniosek inwestora Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2003 r. zmienił ww. decyzję z dnia [...] września 1998 r. i zezwolił na budowę budynku mieszkalno-usługowego według projektu zamiennego, z uwzględnieniem wykonanego zjazdu. Organ pierwszej instancji ocenił dalsze postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, ze względu na zapewnienie zjazdu na przedmiotową posesję i wykonanie go zgodnie z projektem budowlanym zamiennym, zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. Ponadto zauważył, że pas drogowy na ulicy [...] jest już użytkowany (nie wniesiono sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do jego użytkowania). Od powyższej decyzji złożyli odwołanie E. i M. D. zarzucając, że brak jest decyzji, która by zezwalała na budowę przedmiotowego pasa drogowego, zatem stanowi on samowolę budowlaną. Podnieśli, iż w wyniku wykonania zjazdu na nieruchomość w innym miejscu, niż wynikało to z projektu, zostali zmuszeni do całkowitej zmiany koncepcji zabudowy nieruchomości, wykonania nowego projektu oraz samodzielnego poniesienia kosztów finansowych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. i M. D., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Stwierdził, że zjazd na działkę odwołujących się został zapewniony, zgodnie z projektem zamiennym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. Organ drugiej instancji zauważył także, iż w dacie wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] marca 2006 r. (uchylającej ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2002 r. o pozwoleniu na budowę pasa drogowego ulicy [...] i umarzającej postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie wydania pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji), pas drogowy przy ul. [...] był już użytkowany, a jego budowa została zakończona w 2003 r., o czym świadczy zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia 6 października 2003 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa oraz zauważył, iż w sprawie odszkodowania za poniesioną szkodę w związku z wydanymi decyzjami ma zastosowanie art. 417 § 1 Kodeksu cywilnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli E. i M. D., zarzucając naruszenie art. 7, 8 i 13 k.p.a. oraz art. 6 i 10 ust. 2 Europejskiego kodeksu dobrej administracji. Zdaniem skarżących, organy zaniechały załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz nie podjęły czynności skłaniających strony do zawarcia ugody, przez co została naruszona zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Skarżący zarzucili, że działania organów doprowadziły do powstania po ich stronie szkody, w wyniku nieuwzględnienia przez Starostę [...] ich działki oraz posiadanej przez nich decyzji o pozwoleniu na budowę przy wydawaniu decyzji zezwalającej na budowę pasa drogowego ulicy [...]. Podnieśli, iż musieli wykonać zjazd na swoją działkę oraz projekt zamienny budynku. Skarżący zauważyli również, że od kilku lat nie mogą ukończyć budowy, gdyż poczynione inwestycje według projektu pierwotnego nie mogły być uwzględnione w projekcie zamiennym, co wiąże się ze znacznymi kosztami finansowymi. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Kontroli Sądu podlegała decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy pasa drogowego ulicy [...] w G. Kwestionowana decyzja umarzająca postępowanie administracyjne została wydana w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi powyższy przepis prawny oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, zatem nie można wydać decyzji kończącej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez właściwy organ nadzoru budowlanego z urzędu, z uwagi na uchylenie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę pasa drogowego ulicy [...] w G. Celem tego postępowania było zbadanie legalności budowy ww. pasa drogowego pod względem ustaleń dokonanych przez Wojewodę [...] we wznowionym postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę, dotyczących pozbawienia nieruchomości należącej do skarżących dostępu do drogi publicznej. Przesłankę uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę pasa drogowego stanowiło przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału E. i M. D., będących właścicielami nieruchomości złożonej z działek nr ew. [...] obręb [...] położonych przy ul. [...]. Powyższe uchybienie organu administracji architektoniczno-budowlanej spowodowało, iż nieruchomość należąca do skarżących została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, bowiem w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2002 r. nie przewidziano zjazdów z ul. [...] na ww. działki. Badając legalność przedmiotowej inwestycji organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy został zapewniony zjazd na nieruchomość skarżących. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę pasa drogowego, obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje natomiast, stosownie do art. 5 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy, zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Należy mieć na uwadze okoliczność, iż podczas oględzin w dniu 27 lutego 2007 r. stwierdzono, że istnieje zjazd z drogi gminnej na ul. [...] na nieruchomość należącą do E. i M. D., złożoną z działek nr ew. [...] obręb [...]. Ustalenie, iż zjazd został zapewniony, zgodnie z projektem zamiennym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w sytuacji, gdy inwestycja polegająca na budowie pasa drogowego została już zrealizowana i rozpoczęto jej użytkowanie, obligowało organ nadzoru budowlanego do umorzenia postępowania administracyjnego. W odniesieniu do stanowiącej jeden z zarzutów skargi okoliczności poniesienia przez skarżących znacznych kosztów finansowych, związanych z wykonaniem zjazdu na ich działkę oraz wykonaniem zamiennego projektu budynku, a także niemożnością ukończenia już rozpoczętej inwestycji, należy wskazać, iż skarżącym przysługuje prawo wystąpienia do sądu powszechnego o odszkodowanie w trybie art. 417 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba wykonująca tę władzę z mocy prawa. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie wystąpiły ewidentne nieprawidłowości w postępowaniu przeprowadzonym przez organ, który wydał pozwolenie na budowę pasa drogowego, gdyż nie uwzględnił on ustaleń wynikających z pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego, udzielonego przez ten organ skarżącym kilka lat wcześniej, dotyczących usytuowania wjazdu na ich posesję na wprost dwóch garaży projektowanego domu. Spowodowało to, iż skarżący wystąpili z wnioskiem o zmianę decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] września 1998 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W wyniku rozpatrzenia wniosku inwestorów, Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] zmienił ww. decyzję, zatwierdził projekt zamienny i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego według projektu zamiennego. Ze względu na wykonanie nawierzchni ulicy [...] nastąpiła bowiem zmiana poziomu terenu i obiektów budowlanych istniejących na gruntach otaczających nieruchomość inwestora, skutkiem czego konieczna stała się m.in. zmiana rzędnych posadowienia budynku, zmiana odległości budynku od ulicy, a także zmiana lokalizacji bramy wjazdowej na działkę skarżących. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.