VII SA/Wa 130/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi B. P. P. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] (zwany dalej także "Dyrektorem RZGW WP w [...]" bądź "organem I instancji"), działając na podstawie art. 14 ust. 6 pkt 1, art. 166 ust. 10 pkt 2 i 5, ust. 11, art. 240 ust. 3 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej jako: "Prawo wodne"), art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm., dalej także "u.p.z.p.") oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza [...] z [...] maja 2020 r. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] obręb [...], gm. [...] - w wersji przesłanej przy piśmie znak: [...] z [...] maja 2020 r., wydawanej na wniosek Pana B. P. – odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożył B. [...]. Prezes Wód Polskich (zwany dalej także "organem II instancji") po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz z art. 14 ust. 3, art. 166 ust. 2 pkt 7, ust. 5 oraz ust. 11 ustawy - Prawo wodne, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...]. Organ II instancji przywołał treść art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy - Prawo wodne, który przewiduje, że projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Zgodnie z art. 14 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy, właściwym organem do dokonania ww. uzgodnienia jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich (RZGW WP). W myśl art. 14 ust. 3 ww. ustawy, Prezes Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w stosunku do dyrektorów regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich, w związku z czym organem właściwym do rozpatrzenia złożonego odwołania jest Prezes Wód Polskich. Organ II instancji podkreślił, że uzgodnienie projektu dokumentu przez dyrektora RZGW WP ograniczone jest wyłącznie do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, które zgodnie z art. 16 pkt 34 Prawa wodnego, stanowią: 1) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% (woda 1%); 2) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10% (woda 10%); 3) obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska (o których mowa w art. 224 ww. ustawy), stanowiące działki ewidencyjne; 4) pas techniczny. Obszary szczególnego zagrożenia powodzią w myśl art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo wodne, są przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego dostępnych na stronie Hydroportal KZGW (pod adresem http://mapy.isok.gov.pl). Na podstawie art. 166 ust. 10 ww. ustawy, uzgodnienia m.in. projektu decyzji o warunkach zabudowy odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią: 1) naruszają ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza; 2) naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym; 3) stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków; 4) naruszają funkcjonowanie infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym; 5) utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym. Przepis art. 166 ust. 10 Prawa wodnego wymienia enumeratywnie przesłanki w zakresie odmowy uzgodnienia. Analizując projekt decyzji o warunkach zabudowy organy Wód Polskich w pierwszej kolejności są zobowiązane są do oceny, czy występują przesłanki wskazane w powyższym artykule. Organ II instancji wskazał, że przedłożony do uzgodnienia Dyrektorowi RZGW WP w [...] przy piśmie z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy wykonania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zakresie budowy budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy do 220 m2 na terenie działki o nr ewid. [...] w obrębie [...], gmina [...]. Do czasu zrealizowania gminnej sieci kanalizacji odprowadzanie ścieków z ww. budynku dopuszczono do szczelnego zbiornika bezodpływowego. W tekście dokumentu określono, że teren inwestycji znajduje się w obrębie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, których zasięg wskazano ma mapie zasadniczej stanowiącej załącznik nr 1 do projektu decyzji o warunkach zabudowy. Dyrektor RZGW WP w [...] w decyzji z [...] czerwca 2020 r., dokonując analizy przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz obwiązujących wówczas map zagrożenia powodziowego (arkusz N-34-109-A-C-4) ustalił, że teren inwestycji położony jest w dużej części na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat oraz prawie w całości na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat. Organ I instancji uznał zatem, że dopuszczone w projekcie decyzji o warunkach zabudowy usytuowanie obiektu budowlanego oraz zmiana ukształtowania terenu na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, mogą mieć wpływ na warunki przypływu wód prowadzące do podpiętrzenia wód wezbraniowych, co może stanowić zagrożenie dla terenów dotąd nie narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Dlatego Dyrektor RZGW WP w [...] stwierdził, że dopuszczony w przedłożonej dokumentacji sposób zagospodarowania terenu stoi w sprzeczności z ustaleniami Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...], a realizacja przedmiotowej inwestycji będzie utrudniać zarządzanie ryzkiem powodziowym. Prezes Wód Polskich podzielił powyższe zapatrywanie organu I instancji wskazując, że działka o nr ewid. [...] obręb [...], gm. [...] zgodnie z obowiązującymi od dnia 22 października 2020 r. mapami zagrożenia powodziowego (arkusz [...] N-34-109-A-C-4) znajduje się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią od strony przepływowego Jeziora [...], niemal w całości na obszarze, gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie (woda 1%) i w większości na obszarze, gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie (woda 10%). Zgodnie z ww. mapami zarówno w przypadku wystąpienia wody 1% jak i wody 10% teren inwestycji będzie narażony na wystąpienie wody o głębokościach w przedziałach do 0,5 m i od 0,5 m do 2,0 m. Z obowiązujących map zagrożenia powodziowego wynika, że na wysokości terenu inwestycji rzędna wody 10% wynosi 76,33 m n.p.m., a wody 1% - 76,78 m n.p.m. Z kolei wskazane na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy rzędne terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji wynoszą od 75,50 m n.p.m. do 76,00 m n.p.m. Na podstawie ww. danych Prezes Wód Polskich ustalił, że zalew wód powodziowych w przypadku wystąpienia wody 10% może sięgać do 0,83 m, a w przypadku wody 1% do 1,28 m. Ponadto teren położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie jeziora [...], gdzie podczas powodzi prędkości przepływu i siła wód powodziowych są najwyższe. Organ II instancji wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego, tj. w dniu [...] października 2020 r., opublikowana została aktualizacja map zagrożenia powodziowego, o której mowa w art. 171 ust. 5 ustawy - Prawo wodne. W dacie orzekania przez Dyrektora RZGW WP w [...] obowiązywały mapy z [...] kwietnia 2015 r., niemniej jednak poziom zagrożenia powodziowego w obrębie przedmiotowego terenu nie uległ zmianie, a więc projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] obręb [...], gm. [...]w dalszym ciągu wymaga uzgodnienia z dyrektorem RZGW WP w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ II instancji podzielił tym samym stanowisko Dyrektora RZGW WP w [...] przedstawione w decyzji z [...] czerwca 2020 r., że realizacja planowanej inwestycji byłaby sprzeczna z zapisami Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...] oraz będzie utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym, które to przesłanki wskazują na konieczność odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy w myśl art. 166 ust. 10 ustawy Prawo wodne. W świetle art. 163 ust. 1 ustawy Prawo wodne, ochrona przed powodzią jest zadaniem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz organów administracji rządowej i samorządowej. Jednym z aspektów ochrony przed powodzią jest kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, w szczególności obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Na podstawie map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego przygotowuje się plany zarządzania ryzykiem powodziowym, z uwzględnieniem podziału kraju na obszary dorzeczy i regiony wodne. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...] (Dz. U. z 2016 r. poz. 1938), określono trzy cele główne dla redukcji zidentyfikowanego ryzyka powodziowego, tj.: zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego, obniżenie istniejącego ryzyka powodziowego oraz poprawa systemu zarządzania ryzykiem powodziowym. W ramach celów głównych określone zostały cele szczegółowe, w tym m.in. w ramach zahamowania wzrostu ryzyka powodziowego: utrzymanie oraz zwiększenie istniejącej zdolności retencyjnej zlewni w regionie wodnym, wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a także unikanie wzrostu oraz określenie warunków zagospodarowania na obszarach o niskim (Q 0,2%) prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi. Zdaniem Prezesa Wód Polskich, realizacja działań objętych projektem decyzji o warunkach zabudowy, oprócz tego że zmniejszałaby zdolność retencyjną zlewni (poprzez zlokalizowanie nowej zabudowy oraz wykonanie nowych powierzchni szczelnie utwardzonych na terenach dotąd niezabudowanych) to przede wszystkim spowodowałaby wzrost zagospodarowania terenów wskazanych jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a więc jest jednoznacznie sprzeczna z celami zarządzania ryzkiem powodziowym określonymi w Planie zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...]. Organ II instancji przypomniał, ż w komunikacie Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów "Zarządzanie zagrożeniem powodziowym - Zapobieganie powodziom, ochrona przeciwpowodziowa i ograniczanie skutków powodzi" (KOM(2004)472) wskazano, że najbardziej skutecznym podejściem w ramach programów zarządzania zagrożeniem powodziowym jest zapobieganie powstawaniu szkód wywołanych powodziami poprzez rezygnację z budowy domów mieszkalnych i obiektów przemysłowych obecnie i w przyszłości na terenach zagrożonych powodzią. Ponadto bezpośrednio w samej Dyrektywie 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim, wskazano, że: "Powodzie należą do naturalnych zjawisk, którym nie sposób zapobiec. Niemniej jednak niektóre działania człowieka (takie jak przyrost zabudowy mieszkaniowej i wzrost wartości majątku na obszarach zalewowych, a także obniżenie naturalnego potencjału retencyjnego gleby wskutek użytkowania gruntów) i zmiany klimatyczne przyczyniają się do zwiększenia prawdopodobieństwa występowania powodzi i zaostrzenia ich negatywnych skutków". Oznacza to, że działania przedstawione w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, wskazane zostały wprost w treści ww. dyrektywy, jako działania zwiększające prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jak i zaostrzające jej negatywne skutki. Prezes Wód Polskich dokonując ustaleń w zakresie wpływu planowanych działań na zarządzanie ryzkiem powodziowym wskazał przy tym, że lokalizacja obiektów mieszkalnych na terenie nieruchomości wiąże się ze wzrostem wartości majątku, co w przypadku położenia w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią przyczynia się do zwiększenia strat w mieniu w przypadku wystąpienia powodzi. Zgodnie z obowiązującą mapą ryzyka powodziowego (arkusz [...] N-34-109-A-C-4) teren inwestycji sanowi obszar, na którym wartość potencjalnych strat powodziowych jest obecnie mniejsza niż 1 zł/m2. Realizacja zamierzeń przedstawionych w przedmiotowym projekcie decyzji o warunkach zabudowy spowoduje wzrost tej wartości. Ponadto Prezes Wód Polskich zauważył, że w ust. 5 pkt 3 projektu decyzji o warunkach zabudowy dopuszczono odprowadzanie ścieków do szczelnego zbiornika bezodpływowego. Jednocześnie w ust. 7 ww. projektu wskazano, że "zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 3 lit a, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią obowiązuje zakaz gromadzenia ścieków, nawozów naturalnych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody (...)". W przedmiotowym projekcie nie wskazano jednak jednoznacznie na konieczność lokalizacji zbiornika poza obszarami szczególnego zagrożenia powodzią. Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że w przypadku zamiaru gromadzenia ścieków w zbiorniku usytuowanym na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią wymagane jest uzyskanie decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na tych obszarach, o której mowa w art. 77 ust. 3 Prawa wodnego. Wydanie tej decyzji, przez dyrektora RZGW WP, następuje tylko wówczas, gdy realizacja czynności zakazanej nie spowoduje zagrożenia dla jakości wód. Co istotne w sprawie, zgodnie z art. 388 ust. 4 ustawy - Prawo wodne wydanie ww. decyzji zwalniającej następuje przed uzyskaniem m.in. decyzji o warunkach zabudowy. W związku w powyższym Prezes Wód Polskich uznał, że z uwagi na niedoprecyzowanie tej kwestii w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, realizacja działań przedstawionych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie odprowadzania ścieków, może stanowić zagrożenie dla środowiska, co w myśl art. 166 ust. 10 pkt 3 ww. ustawy stanowi przesłankę wskazującą na konieczność odmowy uzgodnienia projektów dokumentów z zakresu planowania przestrzennego. W odniesieniu do argumentów przedstawionych w odwołaniu, organ II instancji wyjaśnił, że obowiązujące w Polsce plany zarządzania ryzykiem powodziowym powstały na podstawie wstępnej oceny ryzyka powodziowego (WORP) dla których opracowano mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego. WORP wskazała 3 obszary dorzeczy: [...], [...] i [...]. Obszar dorzecza [...] na terenie Polski zajmuje powierzchnię 118 015 km2, co stanowi 38% powierzchni kraju i zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 2 lit e ustawy - Prawo wodne, region wodny [...] stanowi część obszaru dorzecza [...]. W związku z powyższym powołanie się przez Dyrektora RZGW WP w [...] na Plan zarządzania ryzkiem powodziowym dorzecza [...], należy uznać za właściwe, gdyż teren inwestycji leży na obszarze dorzecza [...]. Z art. 163 ust. 5 Prawa wodnego wynika, że ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym. Teren działki o nr ewid. [...] w [...] objęty jest również mapami zagrożenia powodziowego i mapami ryzyka powodziowego (arkusze [...] N-34-109-A-C-4). Z map zagrożenia powodziowego wynika, że teren inwestycji w większości stanowi obszar szczególnego zagrożenia powodzią, gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie, a ustalona przez organ li instancji wysokość wód powodziowych w przypadku wystąpienia wody 1% przekracza 1 m. Stąd stwierdzenie odwołującego się, że w rejonie, w którym usytuowana jest działka nie było żadnej powodzi ani podtopienia w okresie co najmniej ostatnich 100 lat, dla organów Wód Polskich nie może stanowić podstawy do uznania, że wbrew obowiązującym mapom zagrożenia powodziowego obszar nie jest narażony na niebezpieczeństwo powodzi. Organ II instancji podkreślił, że fakt, iż powódź w ostatnich latach nie wystąpiła nie przesądza, że zjawisko to nie pojawi się w przyszłości. Przy analizowaniu zagrożenia powodziowego nie analizuje się tylko udokumentowanych powodzi historycznych, ale również możliwość wystąpienia tzw. powodzi prawdopodobnych, wskazywanych na mapach zagrożenia powodziowego. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że działka inwestycyjna z dwóch stron otoczona jest innymi nieruchomościami, na których zostały wybudowane domy jednorodzinne oraz ośrodek wypoczynkowy, organ II instancji zaznaczył, że każda sprawa rozpatrywania jest indywidualnie, wedle stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie orzekania. Niemniej jednak widoczne na mapach zagrożenia powodziowego oraz na załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy uwarunkowania wskazują, że w najbliższym sąsiedztwie inwestycji brak jest zabudowań, a zasięg obszarów szczególnego zagrożenia powodzią jest ograniczony do terenów położonych przede wszystkim w najbliższym sąsiedztwie przepływowego jeziora [...] i w lokalnych obniżeniach terenu, co sprawia, że większość działek w rejonie, które są bardziej oddalone od wód powierzchniowych niż przedmiotowy teren, znajduje się poza obszarami szczególnego zagrożenia powodzią. Ponadto wszystkie widoczne na ww. mapach budynki znajdują się poza obszarami szczególnego zagrożenia powodzią. Odwołujący się wskazywał również na fragment Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2016 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]) w części dotyczącej uwarunkowań wynikających z wymagań ochrony przeciwpowodziowej. We wskazanej części studium części Burmistrz [...] przedstawił m.in. mapę poglądową dla całej gminy [...] stworzoną na podstawie map zagrożenia powodziowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. Znalazły się tam m.in. informacje wskazujące, że liczne czynniki modyfikują naturalny przepływ wody w [...] i jednoznaczne wyznaczenie strefy zagrożonej jest bardzo trudne, a także informacja, że Państwowy Instytut Geologiczny wykonał i opublikował "Mapę obszarów zagrożonych podtopieniami", która "ukazuje maksymalny możliwy zasięg występowania podtopień w sąsiedztwie dolin rzecznych, które mogą nastąpić na skutek podniesienia się zwierciadła wód podziemnych. Zasięg ten nie pokrywa się ze strefą zalewów wód powierzchniowych (powodzi)." Mapa ta obejmuje całą dolinę [...] oraz Kanału [...]. W tym względzie Prezes Wód Polskich nadmienił, że mapy zagrożenia powodziowego, za których sporządzenie odpowiada Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej, stanowią specjalistyczne dokumenty planistyczne, przy opracowywaniu których wykorzystuje się matematyczne modelowanie hydrauliczne wykorzystujące bardzo dokładne dane przestrzenne pozyskane metodą lotniczego skaningu laserowego, tj.: numeryczny model terenu, którego dokładność wysokościowa sięga 10-15 cm oraz numeryczny model powierzchni terenu. Na potrzeby sporządzenia map opracowywane są także nowe dane hydrologiczne, uwzględniające wartości przepływów występujące w ostatnich latach. Zgodnie z art. 550 ust. 2 ustawy Prawo wodne dokonując uzgodnień m.in. projektów decyzji o warunkach zabudowy organy Wód Polskich zobowiązane są kierować się mapami zagrożenia powodziowego. Natomiast opracowana przez Państwowy Instytut Geologiczny, w latach 2003-2006, "Mapa obszarów zagrożonych podtopieniami" wyznacza obszary, które nie są strefami zalewów wód powierzchniowych (powodzi), a przedstawia maksymalne możliwe zasięgi występowania podtopień od wód podziemnych w rejonie i sąsiedztwie doliny rzecznej. Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że wskazane przez odwołującego opracowanie nie stanowi materiału dowodowego w sprawie, który ma wpływ na ustalony na podstawie map zarażenia powodziowego stan faktyczny związany z poziomem zagrożenia powodziowego od wód powierzchniowych na terenie analizowanej działki. Z powyższym rozstrzygnięciem Prezesa Wód Polskich nie zgodził się B.[...] (dalej także: "skarżący") wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygniecie sprawy, a mianowicie naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej przez wydanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych oraz prawnych i uznanie sprawy za załatwioną milcząco w całości uwzględniając jego żądanie o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora RZGW WP w [...] i tym samym udzielenie zgody na uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na spornym obszarze wydanej na wniosek Burmistrza [...], a następnie poprzez wydanie zaskarżonej decyzji po upływie trzech miesięcy po terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., to jest po dniu [...] sierpnia 2020 r. Mając powyższe na uwadze skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa Wód Polskich w związku z art. 156 § 1 pkt 3 i 7 k.p.a.  W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu [...] lipca 2020 r. skarżący złożył odwołanie od decyzji Dyrektora RZGW WP w [...] odmawiającej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nr [...] obręb [...] gm. [...]. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 35 § 3 k.p.a. sprawa objęta odwołaniem powinna być załatwiona przez organ odwoławczy najpóźniej w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania, czyli do dnia [...] sierpnia 2020 r. Jednakże w tymże ustawowym terminie organ odwoławczy nie wydał żadnej decyzji, wobec czego skarżący uznał, że sprawa objęta jego odwołaniem została załatwiona przez organ odwoławczy milcząco w sposób w całości uwzględniający jego żądanie. Obowiązek wydania decyzji we wskazanym terminie wynika z treści art. 122a § 2 pkt. 1 k.p.a., zaś zgodnie z treścią art. 122c § 1 k.p.a, milczące załatwienie sprawy nastąpiło w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin przewidziany do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie, czyli w dniu [...] sierpnia 2020 r. Mimo milczącego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, w dniu [...] grudnia 2020 r. skarżącemu została doręczona zaskarżona decyzja Prezesa Wód Polskich z [...] listopada 2020r, której treść stoi w całkowitej sprzeczności z decyzją już uprzednio podjętą milcząco. Decyzja ta została oparta na stanie faktycznym i prawnym, który stanowił podstawę decyzji uprzednio podjętej milcząco w tej samej sprawie. W tych okolicznościach skarżący uznaje za w pełni uzasadniony zarzut wydania decyzji administracyjnej już po uprzednim milczącym załatwieniu sprawy, co oznacza w jego przekonaniu, że zaskarżona decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Prezesa Wód Polskich nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest decyzja Prezesa Wód Polskich z [...] listopada 2020r., nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] z [...] czerwca 2020 r., odmawiające uzgodnienia przedłożonego przez Burmistrza Gminy [...] projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] obręb [...], gm. [...] - wydawanej na wniosek B. P., w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowił przede wszystkim przepis art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy - Prawo wodne, zgodnie z którym, projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Powyższy przepis stanowi nawiązanie do treści art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które przewidują obowiązek uzgodnienia wydania decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem Wód Polskich dla obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo wodne, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do dyspozycji art. 53 ust. 5d u.p.z.p., uzgodnienia decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1, z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, dokonuje się w drodze decyzji, o której mowa w art. 166 ust. 5 tej ustawy. Zgodnie z art. 16 pkt 34 Prawa wodnego, obszary szczególnego zagrożenia powodzią stanowią obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%; obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%; obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 224 ww. ustawy, stanowiące działki ewidencyjne, a także pas techniczny. Obszary szczególnego zagrożenia powodzią zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, są przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego. W myśl art. 169 ust. 3 ww. ustawy, na mapach zagrożenia powodziowego przedstawia się następujące elementy: 1) zasięg powodzi; 2) głębokość wody lub rzędną zwierciadła wody; 3) w uzasadnionych przypadkach - prędkość przepływu wody lub natężenie przepływu wody. Mapy zagrożenia powodziowego, opracowywane przez Wody Polskie w uzgodnieniu z właściwymi wojewodami, zatwierdza minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, przekazując je w postaci elektronicznej podmiotom wymienionym w art. 171 ust. 4 Prawa wodnego, a także podając je do publicznej wiadomości przez ich umieszczenie na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu zapewniającego jego obsługę (art. 171 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ww. ustawy). W rozpoznawanej sprawie nie zostały skutecznie zakwestionowane ustalenia organów Wód Polskich, że teren wskazany na załączniku nr 1 projektu decyzji Burmistrza [...] o warunkach zabudowy (obejmujący działkę nr [...] obręb [...], gm. [...]), znajduje się w dużej części na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat (p=10%) oraz prawie w całości na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat (p=1%). Z tych przyczyn, teren działki o nr ewid. [...] w [...] objęty został mapami zagrożenia powodziowego i mapami ryzyka powodziowego – arkusze [...] N-34-109-A-C-4 – opublikowane m.in. na: https://mapy.isok.gov.pl. Z ustaleń organu II instancji wynika, że według ww. map zagrożenia powodziowego, zarówno w przypadku wystąpienia wody 1% jak i wody 10% teren planowanej inwestycji będzie narażony na wystąpienie wody o głębokościach w przedziałach do 0,5 m i od 0,5 m do 2,0 m. Według rzeczowej oceny Prezesa Wód Polskich, zgodnie z obowiązującymi mapami, na wysokości terenu inwestycji rzędna wody 10% wynosi 76,33 m n.p.m., a wody 1% - 76,78 m n.p.m. Tymczasem wskazane na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy rzędne terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji wynoszą od 75,50 m n.p.m. do 76,00 m n.p.m. Na podstawie ww. danych Prezes Wód Polskich słusznie ustalił zatem, że zalew wód powodziowych terenu działki objętej planowaną inwestycją w przypadku wystąpienia wody 10% może sięgać do 0,83 m, a w przypadku wody 1% do 1,28 m. Zgodnie z art. 166 ust. 11 Prawa wodnego, odmowa uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy następuje w drodze decyzji. Natomiast w art. 166 ust. 10 ww. ustawy określono przesłanki dokonania odmowy, wskazując, że uzgodnienia odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią: 1. naruszają ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza; 2. naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym; 3. stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków; 4. naruszają funkcjonowanie infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym; 5. utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym. Stosownie zaś do treści art. 163 ust. 1 cyt. ustawy, ochrona przed powodzią jest zadaniem Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej. Z art. 163 ust. 5 ww. ustawy wynika, że ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organ II instancji zasadnie uznał, że z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 166 ust. 10 pkt 2 i 5 Prawa wodnego nie jest możliwe dokonanie uzgodnienia zamierzonego przedsięwzięcia. W myśl art. 16 pkt 4 ustawy Prawo wodne, przez cele zarządzania ryzkiem powodziowym rozumie się ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy Sąd podziela ocenę organów w kontekście generalnych i szczegółowych celów wynikających z przyjętego planu zarządzania ryzykiem powodziowym. Mianowicie w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...] (Dz. U. z 2016 r. poz. 1938), na którym – wbrew chybionym zarzutom skarżącego – zlokalizowany jest teren zamierzonej inwestycji (zob. załącznik do rozporządzenia), wymieniono trzy główne cele zarządzania ryzykiem powodziowym, takie jak: zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego, obniżenie istniejącego ryzyka powodziowego oraz poprawę systemu zarządzania ryzykiem powodziowym. W ramach celów głównych określone zostały cele szczegółowe, w tym m.in. w ramach zahamowania wzrostu ryzyka powodziowego: utrzymanie oraz zwiększenie istniejącej zdolności retencyjnej zlewni w regionie wodnym, a także wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Trafnie zauważył w tym względzie organ I instancji, że w powołanym Planie zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...], wymienionym celom działań nadano wysoki priorytet, co oznacza, że ze względu na charakter zlewni oraz rodzaj przeważającego ryzyka, powinny one być realizowane w pierwszej kolejności dla możliwie szybkiego ograniczenia ryzyka powodziowego. Niewątpliwie realizacja planowanej zabudowy mieszkalnej nie tylko zmniejszałaby zdolność retencyjną zlewni, ale również spowodowałaby wzrost zagospodarowania terenów wskazanych, jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a to pozostawałoby w sprzeczności z przywołanymi wyżej celami zarzadzania ryzkiem powodziowym. Określone w planie zarządzania ryzykiem powodziowym cele pozostają w zgodności z założeniami przywołanej przez organ II instancji Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywa Powodziowa - Dz. Urz. UE Nr L 288/27 z 6 listopada 2007 r.). Tak więc dopuszczenie do zabudowy byłoby sprzeczne z ustaleniami planu zarządzania ryzykiem. Dodatkowo w sprawie zaistniała również przesłanka uzasadniająca odmowę uzgodnienia zamierzonego przedsięwzięcia wymieniona w art. 166 pkt 5 ust. 10 Prawa wodnego. Mianowicie nie budzi wątpliwości Sądu, że realizacja zabudowy będzie utrudniała zarządzanie ryzykiem powodziowym. Z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi w rejonie powodzi, sposób organizacji ewentualnej ewakuacji, dopuszczenie do przyrostu zabudowy mieszkaniowej może utrudnić działania odpowiednich służb podejmowane w celu ratowania obywateli, jak również zwiększyć koszty ich działania. Ponadto, w przypadku powodzi, w wyniku oddziaływania wody na sam obiekt i warunki sanitarne, może dojść do zagrożenia dla zdrowia ludzi. Obawa ta jest tym bardziej uzasadniona, że w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy (ust. 5 pkt 3) dopuszczono – do czasu zrealizowania gminnej sieci kanalizacyjnej – odprowadzanie ścieków do szczelnego zbiornika bezodpływowego. Jak natomiast słusznie zauważył organ II instancji, i co zresztą zostało dostrzeżone przez Burmistrza [...] w ust. 7 ww. projektu, przepis art. 77 ust. 1 pkt 3 lit a Prawa wodnego stanowi, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią obowiązuje m.in. zakaz gromadzenia ścieków, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody. Jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi, właściwy organ Wód Polskich może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazu, o którym mowa powyżej, w ust. 1 pkt 3, określając warunki niezbędne dla ochrony jakości wód (art. 77 ust. 3 Prawa wodnego). Jednakże wydanie ww. decyzji zwalniającej musi nastąpić przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, co wynika wprost z dyspozycji art. 388 ust. 4 ww. ustawy. Powyższe oznacza, że brak takiego zwolnienia na etapie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy mógł w zasadzie stanowić samodzielną podstawę do odmownego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Nie istniały bowiem podstawy do wydania w tym postępowaniu w stosunku do skarżącego decyzji zwalniającej m.in. od zakazu gromadzenia ścieków. Sąd podzielił także pogląd Prezesa Wód Polskich, że wydanie zezwolenia na realizację nowej zabudowy przyczyni się do zwiększenia potencjalnych strat w mieniu w przypadku wystąpienia powodzi, co niewątpliwie koliduje z celami, jakie stawiane są w samej ustawie - Prawo wodne. Konieczność uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy z Wodami Polskimi co do inwestycji położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią została wprowadzona przez ustawodawcę w celu zapewnienia ochrony ludności i mienia przed powodzią. Zgodnie z art. 166 ust. 3 Prawa wodnego, organy Wód Polskich dokonując uzgodnień uwzględniają prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, poziom zagrożenia powodziowego, proponowaną zabudowę i zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także jego aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie. W przedmiotowej sprawie organy uwzględniły powyższe okoliczności. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 166 Prawa wodnego dopuścił możliwość zabudowy na terenach położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i w przypadku uznania przez organ, że takie uzgodnienie jest dopuszczalne, organ jest zobowiązany określić szczegółowe wymagania oraz warunki dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania, w zakresie określonym w przepisach wydanych na podstawie ustawy, tj. Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z 24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań oraz warunków dla planowanej zabudowy oraz planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz sposobu ich ustalania (art. 166 ust. 9, 8 Prawa wodnego). Natomiast w art. 166 ust. 10 Prawa wodnego wymieniono przesłanki uzasadniające odmowę uzgodnienia. W każdym więc przypadku organ musi przeanalizować, w realiach konkretnej sprawy, prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, poziom zagrożenia powodziowego, proponowaną zabudowę i zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, jego aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie (art. 166 ust. 3 ustawy - Prawo wodne), jak również przenalizować, czy w sprawie występują okoliczności wymienione w ust. 10, a uzasadniające wydanie decyzji odmownej. W ocenie składu orzekającego, Prezes Wód Polskich w przekonujący sposób wykazał, że w niniejszej sprawie wystąpiły ustawowe warunki uzasadniające odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 949/19; z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2404/20; opublikowane na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do niedopuszczalnego naruszenia ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym oraz doprowadziłaby do utrudnienia zarządzenia ryzykiem powodziowym, co stanowiłoby naruszenie art. 166 ust. 10 pkt 2 i 5 Prawa wodnego. Podane przez organy argumenty są spójne i logiczne. Organy nie przekroczyły przy tym granic swobody uznania administracyjnego oceniając, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające dokonanie uzgodnienia. Sąd uznał, że ocena ta była prawidłowa, rzetelnie przeprowadzona i uzasadniona. Brak było podstaw do określania warunków, o których mowa w art. 166 ust. 8 ustawy Prawo wodne, skoro organ nie wydał decyzji pozytywnej z art. 166 ust. 5, a decyzję odmowną na podstawie art. 166 ust. 11 ustawy. Stąd też nie było podstaw do stosowania przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań oraz warunków dla planowanej zabudowy oraz planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz sposobu ich ustalania (Dz. U. z 2019 r. poz. 244). Brak jest zarazem podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżącego dotyczącego nierównego traktowania stron wobec istnienia innych zabudowań na działkach sąsiednich. Podkreślić trzeba, że w niniejszej sprawie przedmiotem uzgodnienia był projekt konkretnej decyzji o warunkach zabudowy, w konkretnym zakresie. Organy, jak również Sąd, są związane granicami sprawy, które nie pozwalają na wypowiadanie się w zakresie innych inwestycji nie objętych uzgadnianym projektem. Sąd uznał za chybione również te zarzuty skargi, w których jej autor podnosi, że w wyniku niedochowania terminu do wydania decyzji w drugiej instancji przez Prezesa Wód Polskich doszło do milczącego załatwienia sprawy, a tym samym, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, jako wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo w sprawie, którą załatwiono milcząco, a także by zawierała z tego powodu wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 3 i pkt 7 k.p.a.). Wymaga bowiem wyjaśnienia, że zgodnie z art. 122a § 1 k.p.a., sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Określenie "jeżeli przepis szczególny tak stanowi" należy rozumieć w ten sposób, że obowiązuje przepis szczególny, który organowi administracji publicznej przyznaje kompetencję do milczącego załatwienia sprawy. Powołany przepis nie stanowi zatem podstawy prawnej milczącego załatwienia sprawy, a sprawa administracyjna może być załatwiona milcząco tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Opublikowano: WKP 2020). Przede wszystkim jednak, w literaturze przedmiotu zgodnie przyjmuje się, że nie jest dopuszczalne milczące załatwienie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego zostały określone w art. 138 w sposób wyczerpujący (zob.: P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Opublikowano: WKP 2021; tak też H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Opublikowano: WKP 2019). Tym samym, niedopuszczalne jest milczące załatwienie sprawy na etapie postępowania odwoławczego, gdyż unormowana w art. 122a k.p.a. instytucja znajduje zastosowanie wyłącznie w ramach postępowania przed organem administracji w I instancji. W konsekwencji powyższego brak jest podstaw do przyjęcia za skarżącym, że wskutek niewydania przez Prezesa Wód Polskich decyzji w postepowaniu odwoławczym w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., tj. w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania przez ten organ, doszło do milczącego załatwienia niniejszej sprawy zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. W postępowaniu tym nigdy nie dochodzi bowiem do milczącego załatwienia sprawy, a organ odwoławczy zobowiązany jest wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. Natomiast bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ II instancji mogą być zwalczane środkami przysługującymi stronie na podstawie art. 37 k.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Ewentualne naruszenie prawa przez organ w tym zakresie nie ma jednak znaczenia z punktu widzenia merytorycznej kontroli wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.