VII SA/Wa 1301/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2007 r. sprawy ze skargi E. i J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] lutego 1982 r. nr [...] udzielono R. M. pozwolenia na budowę budynku z dwoma boksami garażowymi i pomieszczeniami socjalnymi w [...]przy ul. C. [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. art. 156 § 1 pkt 2, 157§ 1 i 158 § 1, po wszczęciu postępowania na wniosek T. F., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] j z dnia [...] lutego 1982 r. nr [...]. W uzasadnieniu podano, iż decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym dopuszczała usytuowanie budynku niezgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. nr 17, poz. 62 ) , który wymaga zachowania odległości od granicy z sąsiednimi działkami 3 m, gdy ściana nie zawiera otworów i 4 m ze ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi. W planie realizacyjnym przedmiotowy budynek został usytuowany ścianą bez otworów w stosunku do granicy sąsiedniej działki nr [...] w odległości 0,5 m a w stosunku do granicy działki nr [...] ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości 3 m. Wskazano, że § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia dopuszczał możliwość usytuowania obiektu w odległości 8 m od istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej, z odczytu ze skali mapy wynika, iż budynek jest usytuowany ponad 8 m od budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Z dokumentacji projektowej wynika, iż budynek z boksami garażowymi i pomieszczeniami socjalnymi został wykonany z materiałów niepalnych i jego usytuowanie ścianą bez otworów w odległości 0,5m od granicy działki nr [...] nie utrudnia funkcjonowania znajdujących się tam budynków, które zostały posadowione przy granicy nieruchomości i brak jest dokumentacji świadczącej o ich legalnym wykonaniu. Wojewoda wskazał, że mając na uwadze specyficzny przebieg granicy pomiędzy wymienionymi wyżej działkami oraz istniejący układ zabudowy brak jest podstaw do przyjęcia, że w/w uchybienia stanowią rażące naruszenie prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. F. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w/w decyzję i stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] lutego 1982 r. W uzasadnieniu w/w decyzji wskazano, iż poza sporem jest, iż zostały przekroczone przewidziane w § 12 ust.1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. odległości w usytuowaniu budynku od granicy działki sąsiedniej. Takie uchybienie, zdaniem organu II instancji zasługuje "na napiętnowanie jako rażące naruszenie prawa". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E. i J. B., wyrokiem z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie o sygn. akt.1188/04, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. a więc reformatoryjnie, przyjął, iż sam fakt naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia z 3 lipca 1980 r. stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem Sądu, takie stanowisko nie zostało w odpowiedni sposób uzasadnione. Sąd wskazał, że badając ponownie kwestię naruszenia § 12 w/w rozporządzenia należałoby mieć również na uwadze § 13 tego rozporządzenia, a ponadto usytuowanie budynków na sąsiednich działkach, oraz to kiedy powstały i na podstawie, jakich dokumentów. Rozpoznając sprawę ponownie, po w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2006r., znak: [...], uchylił wyżej opisaną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2006r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] lutego 1982 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na budowę . Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, z dnia [...] maja 2006r.,znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy wyżej opisaną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z § 12 ust.1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz.U. 80 Nr 17, poz.62), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania przedmiotowej decyzji, budynki mieszkalne i gospodarcze działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. W planie realizacyjnym stanowiącym załącznik do kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji ,przedmiotowy budynek zlokalizowany na działce oznaczonej na planie nr [...] (obecnie [...] - wcześniejsze oznaczenie [...]) został usytuowany ścianą wschodnią z jednym otworem okiennym w stosunku do działki oznaczonej na planie nr [...] (obecnie [...] wcześniejsze oznaczenie [...]) w odległości 0,5 m ,a ścianą południową z otworami okiennymi i drzwiowymi w stosunku do działki oznaczonej na w/w planie nr [...] (obecnie [...]- wcześniejsze oznaczenie [...]) w odległości 3 m. Zatem ustanowione w § 12 ust.1 rozporządzenia wymogi nie zostały zachowane. Stosownie do § 12 ust. 2 rozporządzenia przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym, a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Odległości od granicy działki określone w ust 1 § 12 rozporządzenia, w myśl ust 2 mogą ulec zmniejszeniu, jeżeli łącznie spełnione zostaną następujące wymagania:1-na sąsiedniej działce musi istnieć zabudowa, treść tego przepisu - "przy istniejącej zabudowie" - wskazuje, że chodzi tu o stan faktyczny tj. czy na sąsiedniej działce znajduje się budynek; 2-odległość tego budynku od granicy (spornej) działki jest większa niż 4 m; 3-odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8m. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że po przeprowadzeniu wizji lokalnej, stwierdzono, że działka nr [...] przy ulicy C. (obszar działki [...] na planie realizacyjnym, stanowiącym załącznik do badanej decyzji, zajmuje część działki [...]) zabudowana jest budynkiem z wyglądu sprzed 1945r. oraz budynkami późniejszymi. Mapa zasadnicza z [...] grudnia 2000r. wskazuje, że na działce [...] znajdują się dwa budynki gospodarcze. Jeden usytuowany bezpośrednio przy zachodniej granicy działki [...], a drugi w odległości przekraczającej 8 m od tejże granicy działki. Organ stwierdził, że na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej z dnia 1 kwietnia 1984r., na którym to na działce nr [...] (obecnie [...]) znajduje się tylko jeden budynek usytuowany przy granicy z działką [...] (obecnie [...]) uznał, iż budynek usytuowany przy granicy z działką [...] (obecnie [...]) jest obiektem zbudowanym przed 1945r. Ponadto także pismo T. F. z dnia [...] listopada 2005r. wskazuje, iż na "działce [...] znajdowała się stodoła, która usytuowana była jedną ścianą szczytową, murowaną na granicy działki [...] (obecnie [...]) z działką nr [...] p. R. M.. Stodoła ta wybudowana została przed 1945r". W ocenie organu, w stanie faktycznym z dnia wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji tj. z dnia [...] lutego1982 r. nie spełnione zostały w/w wymagania umożliwiające zmniejszenie odległości określonych w § 12 ust 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki a mianowicie, bowiem sąsiednia działka (obecnie [...] - wcześniejsze oznaczenie [...]) zabudowana była obiektem znajdującym się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki oraz odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym wynosiła mniej niż 8 m, gdyż, na działce tej, w dniu wydania kontrolowanej decyzji, istniał budynek sprzed 1945r. usytuowany bezpośrednio przy granicy z działką, na której planowano przedmiotową inwestycję. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] lutego 1982r., wydana została z rażącym naruszeniem § 12 ust.1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Ponadto zgodnie z art. 5 ust 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r., Nr 38 poz.229) obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich -zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. Natomiast art. 5 ust 4 pkt 1 tej ustawy do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Odnosząc się do zarzutu odwołujących się, dotyczącego nieodwracalności skutków prawnych badanej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego o nieodwracalności skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa można mówić wtedy, gdy cofnięcie, zniesienie skutków prawnych wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego. Tymczasem stwierdzenie nieważności badanej decyzji nie wymaga działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego. Ponadto fakt zrealizowania inwestycji nie powoduje nieodwracalności skutków prawnych, gdyż jest to skutek faktyczny. Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. i J. B., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji . Skarżący podnieśli, że są następcami prawnymi inwestora – R. M. udręczonymi zaistniałą sytuacją. Ponadto ich zdaniem organ powinien sprawę analizować " przez pryzmat art..7 kpa i interesu społecznego". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycją art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz.U.nr153,poz.1269 ) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zdaniem Sądu zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, które miałoby skutkować jej uchylenie. Podkreślenia wymaga to, że kontrolowana przez Sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła w trybie postępowania nieważnościowego, które jest postępowaniem nadzwyczajnym. Celem , tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie kontroli ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia , tj. tego czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych i opisanych w zamkniętym katalogu w art.156§ 1 pkt 1-7 kpa. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu, stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , że badana w trybie nieważnościowym decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] lutego 1982 r. nr [...], którą udzielono R. M. pozwolenia na budowę budynku z dwoma boksami garażowymi i pomieszczeniami socjalnymi w [...] ul. C. [...], jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia praw, gdyż dopuszczała realizację budynku , który był usytuowany z oczywistym naruszeniem przepisów określających wymogi zachowania w procesie inwestycyjnym,odległości od granic działki - § 12 ust 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U.80.17.62). Zdaniem Sądu tę przesłankę nieważnościową Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wyłonił i uzasadnił, w kontekście rażącego naruszenia wskazanych przez niego przepisów prawa. W niniejszej sprawie zostało bezsprzecznie ustalone, że w planie realizacyjnym stanowiącym załącznik do kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, przedmiotowy budynek zlokalizowany na działce oznaczonej na planie nr [...] (obecnie [...] - wcześniejsze oznaczenie [...]) został usytuowany ścianą wschodnią z jednym otworem okiennym w stosunku do działki oznaczonej na planie nr [...] (obecnie [...] wcześniejsze oznaczenie [...]) w odległości 0,5 m ,a ścianą południową z otworami okiennymi i drzwiowymi w stosunku do działki oznaczonej na w/w planie nr [...] (obecnie [...] - wcześniejsze oznaczenie [...]) w odległości 3 m. Zatem ustanowione w § 12 ust.1 rozporządzenia wymogi nie zostały zachowane. Ponadto w stanie faktycznym z dnia wydania przedmiotowej decyzji tj. z dnia [...] lutego1982 r. nie spełnione zostały w/w wymagania umożliwiające zmniejszenie odległości określonych w § 12 ust 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Sąsiednia działka (obecnie [...] - wcześniejsze oznaczenie ]) zabudowana była bowiem obiektem znajdującym się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki oraz odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym wynosiła mniej niż 8 m, gdyż, co wykazano , na działce tej w dniu wydania badanej decyzji istniał budynek sprzed 1945r. usytuowany bezpośrednio przy granicy z działką na której planowano przedmiotową inwestycję. W ocenie Sądu powyższa wada , kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Zdaniem Sądu treść kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji i stanowią zaprzeczenie stanu prawnego, i w tych warunkach stwierdzenie nieważności decyzji i wyeliminowanie jej z obrotu prawnego jest w pełni uzasadnione. Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego , odnoszące się do zarzutu nieodwracalności skutków prawnych kontrolowanej decyzji pozwolenia na budowę . Wskazać należy, że w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada`1993r (OSNC1994r. nr 5 poz.108), prezentowano pogląd, zgodnie z którym zrealizowanie inwestycji, na podstawie pozwolenia na budowę, wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę. Powyższa uchwała nie zyskała aprobaty w orzecznictwie i doktrynie. Sąd w niniejszej sprawie też nie podziela tego poglądu. Przepis art.156§2 kpa odnosi nieodwracalność skutków do zdarzeń prawnych, a nie do stanu faktycznego. Nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu w/w przepisu nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego. Wykonanie robót na podstawie decyzji pozwolenia na budowę należy zaliczyć do zdarzeń faktycznych, a nie skutków prawnych. Odnosząc się do zarzutu skargi, że skarżący są następcami prawnymi inwestora – R. M. udręczonymi zaistniałą sytuacji, wskazać należy, że pozostają one bez wpływu na ocenę zgodności z przepisami prawa zaskarżonej decyzji, szczególnie gdy zważyć, że w postępowaniu nieważnościowym decyzja badana jest wyłącznie pod katem przesłanek opisanych w przepisie art156§1 kpa na datę jej wydania . Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (DZ.U.nr153,poz.1270 z póżn. zm.).