VII SA/Wa 1303/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Asesor WSA Mariola Kowalska, Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2004 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2000 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy ogrodzenia I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] września 2000 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt. l kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 414 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. umarzającą na podstawie art. 104 i 105 kpa postępowanie w sprawie budowy ogrodzenia pomiędzy posesjami przy ul. P.(dz. ew. [...]) a ul. P.(dz. ew. [...]) w W., którego inwestorem byli K. i G. P. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że inwestorzy dokonali w dniu 15 września 1999 r. zgłoszenia do Urzędu Gminy [...] rozpoczęcia "robót związanych z budową ogrodzenia posesji budynku mieszkalnego przy ul. P.". Załącznik graficzny do zgłoszenia wskazuje, zdaniem organu na fakt objęcia nim całego zamierzenia inwestycyjnego, tj. ogrodzenia od strony ulicy, jak i ogrodzenia wykonanego w granicy nieruchomości z działką sąsiednią o wysokości przekraczającej 2,20m. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w odniesieniu do zamiaru budowy ogrodzenia, uznając tym samym bez zastrzeżeń zaproponowane przez inwestora rozwiązania. Organ podniósł także, że żaden przepis nie przewiduje, aby dopuszczenie budowy ogrodzenia o wysokości przekraczającej powszechnie przyjęte standardy winno być uzasadnione względami wyższej konieczności. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła A.W., wnosząc ojej uchylenie oraz zarzucając jej naruszenie zasady prawdy obiektywnej i uwzględnienia słusznego interesu obywateli (art.7 kpa), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa), przepisu art. 107 § 3 kpa oraz art. 81 § 1 pkt. 1 lit. b Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej budowa ogrodzenia o wysokości do 4,5 m między jej nieruchomością a nieruchomością inwestorów zrealizowana została jako samowola budowlana, gdyż naruszono art. 30 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Zgłoszenie dokonane przez inwestora we wrześniu 1999 r. objęło wyłącznie płot od ulicy P., czyli od frontu posesji, na co wskazuje załączony do zgłoszenia projekt architektoniczny płotu. Skarżąca zarzuciła także, że organ nie odniósł się do bezpieczeństwa konstrukcji ogrodzenia, czym naruszył przepis art. 81 § 1 pkt. 1 lit. b Prawa budowlanego, ograniczając się jedynie do wątku pobocznego, tj. zacienienia posesji skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł ojej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2003 r. sygn. akt 2451/00 oddalił skargę. Granice postępowania, w ocenie tego Sądu, określa przedmiot sprawy, a w sprawie niniejszej przedmiot stanowiła samowola budowlana. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie zostało wszczęte w sprawie samowolnej budowy ogrodzenia pomiędzy posesjami. Wobec tego, że inwestorzy zgłosili zamiar budowy tego ogrodzenia w dniu 15 września 1999 r., zaś właściwy organ nie złożył sprzeciwu, trafne jest rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania w tej sprawie ze względu na jego bezprzedmiotowość, brak jest bowiem podstawy prawnej do działania organu w celu rozstrzygnięcia danej sprawy. Błędne stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zgłoszenie z dnia 15 września 1999 r. obejmowało całe zamierzenie inwestycyjne, a więc od ulicy i od strony nieruchomości sąsiedniej, nie stanowiło w ocenie Sadu podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z powołaniem się na przepis art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) wniosła A.W. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 322/04 w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej – uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu, do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, zważył co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w tej sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17.06.2004 r. uznał, iż prawidłowo w uchylonym wyroku odmiennie od organów administracyjnych przyjęto, iż inwestor w istocie dokonał dwóch zgłoszeń budowy ogrodzenia: jednego z dnia 13 września 1999 r., które dotyczyło ogrodzenia od strony ulicy, zaś drugiego z dnia 15 września 1999 r. – ogrodzenia pomiędzy działkami. "Brak było natomiast jakiegokolwiek odniesienia się tak przez organy administracyjne, jak i Sąd zarówno do kwestii braków zgłoszenia z dnia 13 września 1999 r. i jego skutków prawnych, jak i pominięcie ekspertyzy przedmiotowego ogrodzenia sporządzonej przez Instytut Techniki Budowlanej, jednoznacznie wypowiadającej się na temat stanu technicznego ogrodzenia i skutków tego w zakresie zagrożenia bezpieczeństwa. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdza fakt, że inwestor odrębnie zgłosił budowę ogrodzenia od strony ulicy i ogrodzenia między działkami, jak też iż w odniesieniu do tego zgłoszenia, które dokonano z brakami formalnymi (bez podpisu projektanta i zaznaczenia lokalizacji ogrodzenia) organ wezwał inwestora do uzupełnienia tych braków. Nie zbadano, czy wezwanie to miało wpływ na skuteczność dokonanego zgłoszenia". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu administracyjnym, "... poza wadliwością polegającą na nie wyjaśnieniu w wymaganym stopniu kwestii skuteczności zgłoszenia budowy przedmiotowego ogrodzenia, nie odniesiono się także do przedstawionej już w postępowaniu przed organem I instancji ekspertyzy Instytutu Techniki Budowlanej stwierdzającej możliwość zagrożenia bezpieczeństwu wobec nieodpowiedniego stanu technicznego ogrodzenia. Można tą wadliwość ocenić jako naruszenie przepisu art. 7 kpa, wymagającego podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 77 § 1 kpa, wymagającego zebrania w sposób wyczerpujący oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "... do organu nadzoru budowlanego należy nie tylko ocena, czy przedmiotowe ogrodzenie stanowiło samowolę budowlaną, a więc czy dokonane przez inwestora zgłoszenie było skuteczne pomimo nie uzupełnienia jego braków, lecz organ ten miał także obowiązek wyjaśnić szczegółowo czy ogrodzenie to (niezależnie od tego, czy było zrealizowane legalnie), ze względu na jego stan techniczny, wymaga stosownych przeróbek (a nawet rozbiórki) w celu zapewnienia bezpieczeństwa otoczenia. Konieczne było w tym celu dokładne wyjaśnienie, z zachowaniem przepisów o postępowaniu dowodowym, a w tym art. 77 kpa, stanu faktycznego oraz po dokonaniu w tym zakresie ustaleń, zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego, np. art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiącego, iż właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku, gdy stwierdzi, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Przepis ten może być stosowany do obiektów wybudowanych legalnie". Do obowiązków organów nadzoru budowlanego, jak podniesiono w wyroku z dnia 17.06.2004 r., należy "... nie tylko wyjaśnienie, czy obiekt budowlany (ogrodzenie między działkami o wysokości 4,5m) został zrealizowany legalnie (czy też stanowi samowolę budowlaną), ale także, szczególnie gdy na to wskazuje strona, zbadanie czy stan techniczny obiektu odpowiada wymaganym warunkom w aspekcie zagrożenia bezpieczeństwa dla otoczenia. Umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego (art. 105 kpa) w sprawie budowy obiektu budowlanego bez szczegółowego wyjaśnienia tych okoliczności stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa, mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy". Przedstawione wyżej dość obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.06.2004 r. wskazują, iż niniejsza sprawa nie może się zakończyć na etapie postępowania sądowego. Choć kwestię ewentualnej skuteczności zgłoszenia budowy mógłby ocenić Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku postępowania sądowego, nie dysponuje on jednak dokumentami administracyjnymi wskazującymi na dalsze postępowanie organów administracyjnych po wysłaniu wezwania do inwestora o uzupełnienie braków zgłoszenia. Zbadanie tej kwestii, poprzez uzyskanie dodatkowych dowodów działania organów, zalecił Naczelny Sąd Administracyjny. Poza możliwościami Sądu Wojewódzkiego pozostaje również nakaz w ramach tego samego postępowania zbadania stanu technicznego wykonanego ogrodzenia i wydanie w tej sprawie ewentualnych orzeczeń. Jak wskazano na wstępie uzasadnienia ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w tej sprawie Sąd oraz orzekające organy administracyjne. Stwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny istotne uchybienia w postępowaniu dowodowym, uniemożliwiające prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, zobowiązują Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c cytowanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.