VII SA/Wa 1306/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2007 r. sprawy ze skarg Z. W., S. W., J. W., J. W., J. W., J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. W. kwotę 800 zł (osiemset złotych) oraz na rzecz skarżącego J. B. 750 zł (siedemset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt VII SA 1306 /06 U Z A S A D N I E N I E Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2006r. znak [...], działając na podstawie art. 28, art. 36 a w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2000r., Nr 89, poz. 414 z późn.zm.), oraz art. 28 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. nr 80, poz. 7210, ) po rozpatrzeniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę inwestycji pod nazwą: "Budowa drogi ekspresowej [...], Etap II, km. 1+558,35- 11+004,56, w zakresie działek wyłączonych z pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r." Jak wynikało z uzasadnienia decyzji, w dniu [...] listopada 2005 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie w formie obwieszczeń dokonanych w urzędzie Gminy [...] i [...] oraz w prasie lokalnej wraz z pouczeniem o prawie zgłaszania wyjaśnień i zastrzeżeń. Organ wskazał, że zastrzeżenia do niniejszej inwestycji wniósł J. B., J., E. i J. L. - nie będący stronami postępowania administracyjnego. Natomiast złożone przez stronę postępowania zastrzeżenia nie miały zadaniem organu oparcia w obowiązujących przepisach, a zarządca drogi udzielił stronie postępowania wyczerpującej odpowiedzi na wniesione zastrzeżenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. B., M. B., oraz Z. W. wskazując działanie w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. W. , S. W. i J. W. oraz J., E. i J. L. W odwołaniu M. B. i J. W. podniesiono, że obwieszczenie nie zawiera informacji gdzie strona może zapoznać się z aktami sprawy a obowiązek taki wynikał z ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Poza tym zdaniem odwołujących się postępowanie w tej samej sprawie było już raz prowadzone i zakończyło się umorzeniem postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. J. B. we wniesionym odwołaniu domagał się uchylenia decyzji i podniósł, że decyzje wskazane w obwieszczeniu Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. mają takie same numery jak decyzje, które były obwieszczone przez organ wcześniej w dniu [...] grudnia 2005 r. wobec czego istniały poważne trudności w ich zidentyfikowaniu i ustaleniu przedmiotu rozstrzygnięcia. Trudności te zostały spotęgowane niemożnością zapoznania się z aktami sprawy będącymi przedmiotem odwołania, albowiem zostały one przekazane do organu II instancji mimo, że decyzja nie stała się jeszcze ostateczna. W zakresie zarzutów merytorycznych odwołujący się podkreślił, że decyzja dotyczy pozwolenie na budowę drogi. Natomiast przez drogę zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych rozumie się "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym", przy czym przez drogę ekspresową rozumie się "drogę przeznaczoną wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych...", dlatego zdaniem odwołującego się decyzje o pozwoleniu na budowę powinny dotyczyć całego zamierzenia budowlanego a nie jedynie fragmentów, które samodzielnie funkcjonować jako drogi nie mogą. W odwołaniu Z. W. powołującego się na działanie w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. W. , S. W. oraz J., E. i J. L. wskazano na niezadowolenie z podjętej przez organ decyzji, przy czym zdecydowana większość przedstawianej argumentacji nie miała bezpośredniego związku z jej treścią. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2006r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. B. utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. znak [...] w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że inwestor wypełnił wszystkie warunki konieczne do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, złożył wniosek o pozwolenie w terminie ważności decyzji lokalizacyjnej, złożył oświadczenie o posiadanym prawie do nieruchomości na cele budowlane, czym wypełnił wymagania art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz zapewnił zgodność projektu budowlanego z wymaganiami art. 35 ust. 1. Organ był zatem zobowiązany do wydania pozwolenia na budowę. Zarzuty podniesione w odwołaniach zdaniem organu nie miały wpływu na wydanie zaskarżonej decyzji . Natomiast po rozpatrzeniu odwołań J., E. i J. L., J. B., Z. W. działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. W. , S. W. , J. W. i J. W. - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2006r. nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze . W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że jego wstępnym obowiązkiem było ustalenie czy wnoszący odwołanie mają przymiot strony i czy uprawnieni są do wniesienia środka odwoławczego od decyzji wydanej przez organ I instancji. Podniósł, że odwołanie złożyli J., E. i J. L., J. B., Z. W., J. W. , S. W. , J. W. i J. W. Zdaniem organu osoby te nie są właścicielami , użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości leżących w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207 , poz. 2016 ze zm. ). Tym samym osoby te nie miały zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego legitymacji do wniesienia odwołania. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] maja 2006r. nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego wnieśli J. B. oraz Z. W. działający w imieniu własnym i jako pełnomocnik J. W., S. W. , J. W. i J. W. J. B. we własnej skardze zarzucił decyzji naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędne przyjęcie, że jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem, w sytuacji gdy budowla jaką jest droga stanowi w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej ustawy całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Stąd nieprawidłowo organ przyjął, że obiektem budowlanym w tej sprawie jest wyłącznie kilkudziesięciometrowy pas. Odmowa przyznania skarżącemu statusu strony w zakresie odcinka drogi nie przebiegającego bezpośrednio obok działki skarżącego jest jego zdaniem wadliwa. Z. W. występujący w imieniu własnym i imieniu J. W., S. W. , J. W. i J. W. - pozostałych skarżących, sformułował w skardze wiele zarzutów wykraczających daleko poza przedmiot sprawy albo pozostających w bardzo luźnym związku z zaskarżoną decyzją. Z treści skargi wynikało jednak niezadowolenie z podjętej przez organ decyzji. W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 134, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygniecie (art. 145 § 1 pkt ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Mając na względzie powyższą regulację skargi należało uwzględnić. Decyzja poddana kontroli Sądu zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 i 107 § 3 Kpa. Oznacza to, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zgodnie z unormowaną w art. 7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Oznacza to, iż organ administracyjny prowadzący postępowanie miał obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jednak zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie poczyniły w istocie żadnych ustaleń w oparciu o które można by uznać, że w niniejszej sprawie brak jest po stronie skarżących przymiotu strony. Nie jest zatem wiadomo jakie numery ewidencyjne mają działki wchodzące w skład nieruchomości skarżących oraz jakie jest ich położenie względem odcinka drogi ekspertowej, na którą udzielono pozwolenia budowlanego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ nie analizował w ogóle tych okoliczności wydając decyzję bez podania podstaw faktycznych swoich ustaleń co do braku interesu prawnego. Może to być wynikiem tego, iż pewne okoliczności faktyczne znane są organom z urzędu i zostały stwierdzone przy rozpoznawaniu innych odwołań tych samych stron, jednak to hipotetyczne założenie w żaden sposób nie zwalniało organu z obowiązku przedstawienia w uzasadnieniu decyzji stosownej argumentacji. Wskazać ponadto należy, iż Sąd podziela zarzuty skarżących z których wynika, że mieli oni poważne trudności ze zidentyfikowaniem przedmiotu decyzji, zwłaszcza jeśli zauważyć, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006r. znak [...], w podstawie prawnej wskazuje przepis art. 36 a Prawa budowlanego, co z kolei mogłoby oznaczać, iż dotyczy zmiany uprzednio wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd decyzji nie wynika również, żeby organ analizował, czy specyficzny charakter inwestycji (gdzie obszar oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę może być większy niźli przy budowie "zwykłego" obiektu budowlanego), mógł wpływać negatywnie na interesy osób trzecich i czy nie zostały one naruszone w wyniku wydanego pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, iż argumentacja prezentowana w pismach procesowych skarżącego Z. W. jest często nieczytelna i pozostająca bez związku z przedmiotem rozstrzygnięcia organów, jednak do oceny przymiotu strony skarżących organ dysponował własnymi środkami i możliwościami dokładnego ustalenia czy ich interes prawny występuje czy też nie. Na uwagę zasługuje również fakt, że organ II instancji przed wydaniem swojego rozstrzygnięcia nie wyjaśnił czy skarżący Z. W. miał uprawnienia procesowe aby w postępowaniu odwoławczym reprezentować inne osoby to jest J., E. i J. L., J. W. , S. W. , J. W. Natomiast w kontekście odwołania J. B. organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów skarżącego dotyczących niemożliwości wydania pozwolenia na budowę co do poszczególnych odcinków drogi oraz naruszenie art. 33 Prawa budowlanego, a zdaniem skarżącego mogło to mieć wpływ na posiadanie przez niego interesu prawnego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że niewyjaśnianie wszystkich tych istotnych okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy naruszało podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowiło przyczynę uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Nie przesądzając wyniku sprawy uznać należy, iż ponowna, dokładna analiza istnienia przymiotu strony u odwołujących się, jako wstępna czynność organu odwoławczego, pozwoli na wydanie prawidłowej merytorycznie i formalnie decyzji. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.)