VII SA/Wa 1306/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013r. sprawy ze skargi R. [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany terminu realizacji obowiązku określonego decyzją skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak : [...] działając na podstawie art. 155 i 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej kpa. po rozpatrzeniu wniosku Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] z dnia [...].02.2013 r. o zmianę terminu wykonania obowiązku określonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w amfiteatru - obiekt nr [...] w kompleksie wojskowym nr [...] w [...], odmówił zmiany terminu realizacji obowiązku nakazanego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Prawa budowlanego, nakazał zarządcy obiektu, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w terminie do dnia [...] grudnia 2012 roku oraz zakazał użytkowania obiektu. Decyzja ta jest ostateczna. Organ wyjaśnił, że w przypadku decyzji ostatecznej, do której wydania organ jest zobligowany w określonych prawem okolicznościach, w szczególności w przypadku decyzji nakazowej wydanej w oparciu o art. 66 ustawy - Prawo budowlane, nie jest możliwa jej zmiana w trybie art. 155 Kpa. Tego rodzaju decyzje nakazujące mają bowiem charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek wymienionych w art. 66 ustawy - Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Wykluczona jest zatem możliwość weryfikacji, poprzez zmianę któregoś z elementów tej decyzji, na podstawie art. 155 Kpa. Natomiast, w sytuacji, kiedy strona postępowania złożyła już wniosek o zmianę decyzji ostatecznej, na podstawie art. 155 Kpa, która została wydana w oparciu o przepisy nakazujące określone działanie organu, organ rozpoznający taki wniosek wydaje decyzję odmawiającą zmiany decyzji dotychczasowej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 kpa. po rozpatrzeniu odwołania Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane stanowi nie tylko upoważnienie dla organu nadzoru budowlanego do wydania stosownej decyzji, lecz wręcz statuuje obowiązek wydania stosownej decyzji przez powołany do tego organ, a zaniechanie wydania takiej decyzji stanowiłoby naruszenie prawa. Organ stwierdził, że zakres robót naprawczych wskazany przez organ I instancji w decyzji z dnia [...] maja 2011 r. dotyczy zabezpieczenia obiektu przed dalszą jego degradacją i został oparty o wnioski z kontroli okresowej pięcioletniej z 2008 r. (protokół Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r.). Zaznaczył, że niewłaściwy stan techniczny obliguje do wydania nakazu możliwie szybkiego usunięcia nieprawidłowości (wręcz zagrożeń związanych ze złym stanem obiektu).Organ wyjaśnił, że wyłączenie obiektu budowlanego z użytkowania, w aspekcie celu wynikającego z art. 66 ustawy Prawo budowlane, nie może być argumentem przemawiającym za zmianą decyzji w zakresie terminu wykonania obowiązków. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie organ I instancji wyznaczył, racjonalny ponad półtoraroczny termin na wykonanie obowiązku. Wskazał, że plany remontowo-finansowe zarządcy nie mogą stanowić, w aspekcie celu wynikającego z art. 66 ustawy Prawo budowlane, którym jest przede wszystkim zapewnienie bezpiecznego użytkowania i utrzymania w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego, argumentu przemawiającego za uchyleniem zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ dodał, że przepis o charakterze restrykcyjnym jakim jest niewątpliwie art. 66 ustawy-Prawo budowlane ma zastosowanie do przypadków zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w odniesieniu do jego stanu technicznego. Aby zatem nałożyć obowiązek dotyczący utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym nie muszą występować okoliczności wskazujące, że w tym budynku występują zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Rejonowy Zarząd Infrastruktury w [...] wnosząc o uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił : 1. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (dalej jako PB) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez zaniechanie przedłużenia stronie terminu do dnia [...] grudnia 2014 r., podczas gdy poprzednio wyznaczony termin do dnia [...] grudnia 2012 r. był nierealny dla prawidłowego wykonania czynności, zabiegów i prac budowlanych niezbędnych do przywrócenia budynku do właściwego stanu technicznego; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: a) art. 155, ewentualnie art. 154 kpa, poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy w niniejszym stanie faktycznym zachodzi szczególny, słuszny i uzasadniony interes strony w zmianie terminu wykonania obowiązku z dnia [...] grudnia 2012 r. na dzień [...] grudnia 2014 r., co zostało wyczerpująco przedstawione przez stronę w treści wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. oraz odwołania z dnia [...] marca 2013 r.; b) art. 7 kpa (naruszenie zasady uwzględniania słusznego interesu strony) poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organ winien był uwzględnić w niniejszym stanie faktycznym szczególny, słuszny i uzasadniony interes strony, wyczerpująco wyartykułowany w treści wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. oraz odwołania z dnia [...] marca 2013 r.; c) art. 7 kpa (zasada prawdy obiektywnej) i art. 77 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie ustalenia oraz rozważenia wszelkich okoliczności dotyczących niniejszego stanu faktycznego sprawy, podczas gdy organ winien był wziąć pod rozwagę okoliczność, iż: 1) strona należy do sfery podmiotów publicznych, gdzie planowanie przeprowadzenia określonych inwestycji oraz wydatkowanie kwot z budżetu, określane są przez organy naczelne (w tym przypadku przez naczelny organ administracji państwowej - Ministra Obrony Narodowej); 2) wydatkowanie jakichkolwiek kwot przez stronę z budżetu związane jest z obowiązkiem przeprowadzenia długotrwałych postępowań o charakterze wpadkowym (w tym przypadku przeprowadzenie co najmniej dwóch relatywnie obszernych i skomplikowanych przetargów na prace projektowe i budowlane); 3) budynek znajduje się daleko od siedlisk ludzkich, jest w należyty i kompleksowy sposób zabezpieczony, nie jest użytkowany (wyłączony z użytkowania); d) art. 75 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie przez organ zawnioskowanego dowodu z przesłuchania świadka mjr I. M. oraz braku ustosunkowania się przez organ do argumentów podniesionych przez stronę we wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. oraz odwołaniu z dnia [...] marca 2013 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie ww. przepisów prawa materialnego i procesowego doprowadziłoby do sytuacji, w której doszłoby do przedłużenia terminu do dnia [...] grudnia 2014 r. na wykonanie nałożonego przez organ na stronę obowiązku z art. 66 PB, który to termin w pełni odzwierciedla zakres niezbędnych do przeprowadzenia przez stronę czynności, zabiegów i prac budowlanych, jest dla strony realny oraz umożliwia ich prawidłowe wykonanie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie nie można podzielić zarzutu skargi, iż organ dopuścił się nienaruszenia art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie zachodzą prawem przewidziane przesłanki do zmiany decyzji. Powyższy przepis dopuszcza możliwość zmiany lub uchylenia, za zgodą stron decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się je uchyleniu lub zmianie i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Spełnione więc muszą być łącznie następujące przesłanki, aby zaistniała możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. tj.: - strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, - przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, - za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślić należy, iż uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien luz decyzyjny. Tylko w obszarze tego luzu decyzyjnego wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Natomiast w przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę prezentuje pogląd, iż zmiana na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji wydanej w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zakresie określenia terminu jest możliwa. Niewątpliwie nałożenie obowiązków wymienionych w przywołanym wyżej przepisie prawa budowlanego ma charakter związany i zmiana w tym zakresie nie jest możliwa na podstawie art. 155 k.p.a. Natomiast określenie terminu wykonania obowiązków pozostawione jest uznaniu organów nadzoru budowlanego. Uzasadnienie organu odwoławczego wskazuje, iż stoi on na podobnym stanowisku. Podkreślenia wymaga również, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Nie jest kwestionowanym w rozpoznanej sprawie, iż pierwsza przesłanka została spełniona. Kwestia sporna sprowadzała się do oceny, czy w sprawie zaistniała pozostałe z wyżej wymienionych przesłanek. W ocenie Skarżącego za zastosowaniem art. 155 k.p.a. przemawia interes strony, a interes społeczny się temu nie przeciwstawia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił przytoczonego poglądu. Zdaniem Sądu trafne jest w tym zakresie stanowisko organu administracji. Zauważyć bowiem należy, iż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 stycznia 2003 r.- sygn. akt III SA 1195/01 (LEX nr 137821), zawarta w art. 155 k.p.a. przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Oznacza to, że organ uprawniony przez przepisy prawa do rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w kolizji z interesem społecznym. Rozpoznając zatem sprawę z wniosku strony w trybie art. 155 k.p.a. organ powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w sprzeczności z przepisami prawa i nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym. W rozpatrywanej sprawie organ administracji trafnie uznał, że interes społeczny przemawia za tym, aby doprowadzenie obiektu do stanu technicznego zgodnego z prawem zostało zakończone w terminie określonym w decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Słusznie organ zauważył, że w interesie społecznym leży jak najszybsze wyeliminowanie zagrożenia związanego ze złym stanem technicznym przedmiotowego obiektu. Należy bowiem pamiętać, że wydłużenie terminu realizacji obowiązków powoduje akceptację stanu niezgodnego z prawem w dłuższym okresie. Dodatkowo należy wskazać, że stosowne obowiązki zostały nałożone na Skarżącego decyzją z [...] maja 2011 r. W decyzji tej został określony termin wykonania obowiązków. Skarżący nie kwestionował prawidłowości decyzji zarówno w zakresie określenia prac jak też wyznaczonego terminu. Dowodem na to jest brak złożenia odwołania. Świadczy to o tym, że w ocenie Skarżącego wykonanie określonych robót budowlanych decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do dnia [...].12.2012 r. uznawał za możliwe. Natomiast analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje na to, że Skarżący przez okres 19 miesięcy nie podjął żadnych czynności zmierzających do wykonania decyzji. Jedynym działaniem było złożenie wniosku o wydłużenie terminu określonego w decyzji [...] MINB. Ubocznie należy wskazać, że w aktach sprawy brak jest dowodu na to, że wniosek taki faktycznie w 2012 r. wpłynął. Dodatkowo z pisma Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] z dnia [...].11.2012 r. wynika, że stan obiektu objętego przedmiotową decyzją uległ dalszemu pogorszeniu. Dowodzi to tego, że Skarżący nie tylko nie przystąpił do naprawy stanu technicznego obiektu ale nie podjął też żadnych działań zabezpieczających obiekt przed dalszą degradacją. Słusznie organ zauważył, że wyłączenie obiektu z użytkowania nie może być uznane za działanie zmierzające do wykonania decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 7, 75 § 1, 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w związku z tym niedostateczne wyjaśnienie nieuwzględnienia wniosku z art. 155 k.p.a. oraz nie uwzględnienie interesu strony i interesu społecznego. Organ administracji wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, iż interes społeczny stoi w kolizji ze słusznym interesem strony, co powoduje brak zaistnienia podstaw do zmiany decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. Organ administracji wydając decyzję o charakterze uznaniowym podał argumentację przemawiającą za takim rozstrzygnięciem, odwołując się do konkretnych okoliczności sprawy. Nie można więc mówić wbrew twierdzeniom strony skarżącej o niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności sprawy i w związku z tym nieuwzględnieniu słusznego i uzasadnionego interesu strony. Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań zawnioskowanego świadka i braku uzasadnienia stanowiska w tym zakresie, Sąd wskazuje, że jest to niewątpliwie uchybienie proceduralne. Niemniej nie miało ono wpływu na rozstrzygnięcie. Wnioskowany świadek miał wyjaśnić sposób planowania i realizacji planów rzeczowo-finanasowych oraz wpływ decyzji [...] WINB na realizację bieżących zadań. Okoliczności te nie miały jednak istotnego znaczenia dla sprawy. Z pisma Skarżącego wynika, że jego wniosek odnosi się do wykazania trudnej sytuacji finansowej w zakresie realizacji zabezpieczenia obiektów w 2013 r. Natomiast obowiązek wynikający ze wspomnianej wyżej decyzji miał być wykonany do [...].12.2012 r. co więcej Skarżący wskazuje w swoim piśmie na to, że w roku 2012 r. dysponował znacznie większymi środkami finansowymi niż w 2013 r. Natomiast zasady opracowywania planów rzeczowo-finansowych wynikają z przepisów prawa i nie ma potrzeby przesłuchiwania w tym zakresie świadków. Niemniej ta okoliczność nie ma znaczenia w sprawie bowiem zakres prac i termin ich wykonania był rozstrzygany w decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Wynika z tego, że wszelkie istotne okoliczności wzięte zostały już wówczas pod uwagę, w tym specyfikę działalności Skarżącego. Dodatkowo Skarżący rozstrzygnięcie to ( także w zakresie terminu ) zaakceptował. Oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 66 Prawa budowlanego albowiem w postępowaniu tym organy nie stosowały przepisów prawa materialnego. Reasumując podkreślić należy, iż art. 155 k.p.a. pozostawia organowi swobodę w zakresie przyznania ochrony prawnej interesowi strony. Organ nie jest zobligowany a priori do uwzględnienia wniosku strony zgłoszonego w ramach tego przepisu, ale powinien dokonać oceny czy za uchyleniem decyzji przemawia interes strony lub interes społeczny i czy szczególna norma prawna nie stoi na przeszkodzie zmiany albo uchyleniu decyzji. Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.