VII SA/Wa 1307/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska ( spr), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] - utrzymał w mocy własną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 kpa. 2. W uzasadnieniu tej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzją z dnia [...] marca 2014 r. stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...]. zatwierdzającej projekt budowlany dla inwestycji "Kanalizacja sanitarna grawitacyjna ø 200 mm/ø160 mm, kanalizacja tłoczna Dz 160/90 mm PE, m. [...],[...], w pasie drogi wojewódzkiej nr [...][...]—[...]" (w zakresie kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej ø 200 mm z rur PCV-U o długości ok. 1470 m na odcinku S - 14 do S - 10, od S - 8 do S - 30, od S - 148 do S - 118 (przejście w poprzek ulicy [...]) do ul. [...] ze studniami kanalizacyjnymi sztuk 29 z rur betonowych ø 1000 mm oraz z przykanalikami w ilości 65. Kanalizacji tłocznej ø 125 mm z rur PE o długości ok. 720 m. na odcinku od P - 1 do SR -1 SR - G do przepompowni PG. W zakresie tym wykonano trzy przejścia w ul. [...]- dwa przewierty, jeden przekop oraz jedno przejście w ul. [...]- przekop, zlokalizowanej na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...] obręb [...]), pod warunkiem uiszczenia całości opłaty legalizacyjnej przez Gminę [...], do dnia 30 czerwca 2021 r. i nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Od decyzji tej Gmina [...]złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. 3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kwestionowana decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnej budowy przedmiotowej kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej oraz tłocznej z przykanalikami w miejscowości [...], zlokalizowanej w pasie drogi wojewódzkiej nr [...][...]–[...], postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) zobowiązał inwestora - Gminę [...] do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych oraz przedstawienia w terminie do dnia 30 kwietnia 2012 r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, wymaganych do legalizacji robót budowlanych. Po wykonaniu przez inwestora obowiązku nałożonego tym postanowieniem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 300 000 zł, która to opłata decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. została rozłożona na 10 rat płatnych rocznie od 30 czerwca 2012 r. do 30 czerwca 2021 r. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego, na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 w związku z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. zatwierdził projekt budowlany dla inwestycji, pod warunkiem uiszczenia całości opłaty legalizacyjnej przez Gminę [...], do dnia 30 czerwca 2021 r. i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] marca 2014 r., iż będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu, w sposób rażący zostały naruszone art. 49 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 w związku z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiące materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji. Wydanie w postępowaniu legalizacyjnym decyzji na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa budowlanego, zatwierdzającej projekt budowlany i nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, możliwe jest dopiero wtedy, gdy inwestor uiści stosowną opłatę legalizacyjną. Wskazana decyzja jest bowiem kolejnym etapem postępowania legalizacyjnego. W przypadku nieuiszczenia w terminie takiej opłaty, art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego nakazuje wydanie decyzji orzekającej o rozbiórce obiektu budowlanego. Organ podkreślił, że art. 49 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa budowlanego nie daje podstawy prawnej do wprowadzenia dodatkowego składnika w postaci warunku uiszczenia opłaty legalizacyjnej w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem organu, [...]WINB wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany pod warunkiem uiszczenia całości opłaty legalizacyjnej przez Gminę [...], do dnia 30 czerwca 2021 r. i nakładającą obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, rażąco naruszył prawo. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a art. 49 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 w związku z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiącymi jego podstawę prawną. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty nie dotyczą bezpośrednio zaskarżonej decyzji i motywów jej podjęcia. Z treści wniosku wynika, że Gmina [...] jest niezadowolona z faktu uznania jej za sprawcę samowoli budowlanej, polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej i w konsekwencji tego nałożenia na nią opłaty legalizacyjnej, której wysokość przekracza możliwości finansowe gminy. Wyjaśnił, że ocena zgodności z prawem postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. ustalającego opłatę legalizacyjną w wysokości 300 000 zł wykracza poza przedmiot niniejszego postępowania nadzwyczajnego, a okoliczności podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostają bez wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...], i domagała się uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji, oraz zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję stwierdzającą nieważność decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany dla inwestycji Kanalizacja sanitarna grawitacyjna, kanalizacja tłoczna, m. [...],[...], w pasie drogi wojewódzkiej nr [...][...]—[...]", pod warunkiem uiszczenia całości opłaty legalizacyjnej przez Gminę [...], do dnia 30 czerwca 2021 r. i nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3.1. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie – stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. - zostało wszczęte z urzędu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że dokonano sprawdzenia przedłożonego projektu budowlanego branży sanitarnej, i skoro stwierdzono, że spełnia on wymagania określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133 z późn. zm.), i nie zawiera rozwiązań niezgodnych z obowiązującymi przepisami, to należało stwierdzić, że obowiązki nałożone postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. zostały wykonane i zachodzą przesłanki do wydania decyzji przewidzianej w art. 49 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1, właściwy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Organ stwierdził, że w decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zgodnie z art. 49 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził również, że wprawdzie, zgodnie z przepisami zatwierdzenie projektu budowlanego może nastąpić po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, ale z uwagi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. rozkładającą przedmiotową opłatę legalizacyjną na 10 rat płatnych do dnia 30 czerwca 2021 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził projekt budowlany pod warunkiem uiszczenia całości opłaty legalizacyjnej przez Gminę [...], do dnia wskazanego w decyzji Wojewody [...], tj. do 30 czerwca 2021 r., a nieuiszczenie rat we wskazanym terminie spowoduje konieczność wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. 3.2 Jak słusznie wskazał organ, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Celem tego postępowania jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu tym organ nie orzeka co do istoty sprawy jak w postępowaniu zwykłym, lecz w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy weryfikuje samo orzeczenie. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie może rozstrzygnąć sprawy co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, i powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego – nie ma rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki, które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony (v. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, z dnia 30 września 2010 r. I OSK 1617/09, CBOS). 3.3. Stwierdzić zatem należy, że skoro o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki – racje ekonomiczno-gospodarcze, które decyzja wywołuje, to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany kanalizacji dla gminy [...]powinien był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkie wskazane wyżej przesłanki wykazać. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy skarżąca gmina, jako inwestor, zgromadziła całą dokumentację niezbędną do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, jednakże, co podniosła w skardze, z powodu stwierdzonej wyrokiem Sądu Okręgowego w [...]utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Apelacyjnego w [...] nieuczciwości jednego z pracowników polegającej na fałszowaniu dokumentów, po zrealizowaniu inwestycji i złożeniu wniosku o na użytkowanie – gmina dowiedziała się, że popełniła samowolę budowlaną. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czyli wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jednakże nie poczynił żadnych rozważań odnośnie skutków gospodarczych lub społecznych jako przesłanki składającej się na rażące naruszenie prawa, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podkreślić należy, że ocenie organu podlegają skutki, które decyzja wywołała, wywołuje lub może wywołać poprzez swoją niezgodność z przepisami obowiązującymi w chwili jej wydania, a nie zgodność jej meritum z przepisami obowiązującymi w chwili orzekania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Ponadto, organ powinien był również zwrócić uwagę, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. wydana na podstawie art. 67a § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w związku z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - o rozłożeniu nałożonej opłaty legalizacyjnej w wysokości 300 000 zł na 10 rat płatnych w określonych terminach. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ decyzję tę wymienił, jednakże w żaden sposób się do niej nie odniósł. Jak wyżej wskazano, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki gospodarcze, społeczne czy ekonomiczne niemożliwe do przyjęcia z punktu widzenia wymagań praworządności, a ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W niniejszej sprawie Sąd takich skutków się nie doszukał, a organ ich nie wykazał. IV. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko Sądu. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.