VII SA/Wa 1308/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2008 r. sprawy ze skarg E. L., J. L., J. L. oraz J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. L., J. L., J. L. kwotę 500 zł (pięćset złotych) oraz na rzecz J. B. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2006r. znak: [...] działając na podstawie art. 28, art. 36 a w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. . z 2000r., Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), art. 28 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej Kpa) po rozpatrzeniu wniosku G., zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę inwestycji pod nazwą: "[...]", w zakresie działek wyłączonych z pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Jak wynikało z uzasadnienia decyzji, organ w dniu [...] listopada 2005 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie w formie obwieszczeń dokonanych w urzędzie Gminy M. i O. oraz w prasie lokalnej, wraz z pouczeniem o prawie zgłaszania wyjaśnień i zastrzeżeń. Organ wskazał, że zastrzeżenia do niniejszej inwestycji wniósł J. B., J., E. i J. L. - nie będący stronami postępowania administracyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: J. B., M. B., J., E. i J. L. oraz Z. W. w imieniu własnym i w imieniu J., S., J. i J. W. J. B. we wniesionym odwołaniu domagał się uchylenia decyzji i podniósł, że skoro pozwolenie na budowę dotyczy drogi to decyzja o pozwoleniu na budowę powinna dotyczyć całego zamierzenia budowlanego a nie jedynie fragmentów, które samodzielnie jako drogi funkcjonować nie mogą. Jednak ani decyzja pierwotna z dnia [...] sierpnia 2004 r. ani też decyzja wydana obecnie - nie odnosi się do obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Nadto zdaniem odwołującego się istnieje negatywne oddziaływanie projektowanej drogi ekspresowej [...] na jego nieruchomość. W odwołaniu J., E. i J. L. oraz Z. W. wskazano na niezadowolenie z podjętej przez organ decyzji, uchybienia procesowe polegające głównie na niemożliwości ustalenia jakiego odcinka drogi ekspresowej dotyczy postępowanie prowadzone przez organ I instancji, brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, naruszenie ich prawa własności i norm o randze konstytucyjnej. Kwestionowali zarówno przebieg jak i celowość ekonomiczną wybudowania przedmiotowej drogi ekspresowej . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2006r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołań J. B., M. B., J., E. i J. L., oraz Z. W. działającego w imieniu własnym i w imieniu J., S., J. i J. W. - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że jego wstępnym obowiązkiem było ustalenie czy wnoszący odwołanie mają przymiot strony i czy uprawnieni są do wniesienia środka odwoławczego od decyzji wydanej przez organ I instancji. Zdaniem organu J. B., M. B., Z., J., S., J. i J. W. oraz J., E. i J. L. nie są właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości leżących w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207 , poz. 2016 ze zm. ). Tym samym osoby te nie miały w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego legitymacji do wniesienia odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] marca 2006r. nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego wnieśli J., E. i J. L. oraz J. B. W uzasadnieniu skargi J., E. i J. L. powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji, podkreślając zwłaszcza naruszenie przysługującego im prawa własności (bezprawne wtargnięcie przez inwestora na ich grunt), ponadto zarzucili naruszenie art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przez błędne jego zastosowanie oraz naruszenie art. 7 i 77 Kpa. J. B. we własnej skardze zarzucił decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że skarżący nie posiada statusu strony postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, a także naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przez błędne przyjęcie, że jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem, w sytuacji gdy budowla jaką jest droga stanowi w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej ustawy całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Wadliwe przyjęcie przez organ, że obiektem budowlanym w tej sprawie jest wyłącznie kilkudziesięciometrowy pas drogi. Bezpodstawne odmówienie przyznania skarżącemu statusu strony w zakresie odcinka drogi nie przebiegającego bezpośrednio obok działki skarżącego. W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 134, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Mając na względzie powyższą regulację skargi należało uwzględnić. Decyzja poddana kontroli Sądu zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 i 107 § 3 Kpa. Oznacza to, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy dla ustalenia czy skarżący posiadają przymiot strony. Zgodnie z unormowaną w art. 7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Oznacza to, iż organ administracyjny prowadzący postępowanie miał obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Tymczasem organ odwoławczy nie poczynił w istocie żadnych ustaleń, w oparciu o które można by uznać, że w niniejszej sprawie brak jest po stronie skarżących przymiotu strony. Nie jest zatem wiadomo jakie numery ewidencyjne mają działki wchodzące w skład nieruchomości skarżących oraz jakie jest ich położenie względem odcinka drogi ekspresowej, na którą udzielono pozwolenia budowlanego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ nie analizował w ogóle tych okoliczności wydając decyzję bez podania podstaw faktycznych swoich ustaleń co do braku interesu prawnego. Pomimo tego, że pewne okoliczności faktyczne związane z relacją między planowaną inwestycją a zarzutami formułowanymi przez skarżących mogły być znane organowi z urzędu, który rozpoznawał inne odwołania tych samych stron, to jednak fakt ten nie zwalniał organu z obowiązku przedstawienia w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji stosownej argumentacji. Nade wszystko z uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd decyzji nie wynika, aby organ analizował, czy specyficzny charakter inwestycji (gdzie obszar oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę może być większy niż przy budowie "zwykłego" obiektu budowlanego), mógł wpływać negatywnie na interes skarżących i czy nie zostały one naruszone w wyniku wydanego pozwolenia na budowę. Natomiast w kontekście twierdzeń J. B. organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów skarżącego dotyczących niemożliwości wydania pozwolenia na budowę co do poszczególnych odcinków drogi oraz naruszenie art. 33 Prawa budowlanego, a zdaniem skarżącego mogło to mieć wpływ na posiadanie przez niego interesu prawnego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że niewyjaśnianie tych istotnych okoliczności sprawy oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy naruszało podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowiło przyczynę uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Nie przesądzając wyniku sprawy uznać należy, iż ponowna, dokładna analiza istnienia przymiotu stron odwołujących się, jako wstępna czynność organu odwoławczego, pozwoli na wydanie prawidłowej decyzji. Przy czym mając na uwadze formalny charakter decyzji organu odwoławczego, Sąd uznał, iż możliwym i wystarczającym będzie uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)