VII SA/Wa 1308/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009r., znak [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania W. M. od decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] marca 2009 roku, znak: [...] - "odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia sprawy" dotyczącej budowy ośrodka duszpasterskiego - kaplicy i plebanii z częścią mieszkalną na działce nr ew. [...] w D. przy ul. M. - utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 roku, znak: [...] Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji. W dniu 26 lutego 2008 roku do Starosty W. wpłynął wniosek W. M. o wznowienie postępowania i o uchylenie w/w decyzji, jako wydanej bez jego udziału jako strony. Starosta W. pismem z dnia 3 kwietnia 2008 roku wystąpił do W. M. o wyjaśnienie na jakiej podstawie chciałby zostać uznany za stronę w/w postępowania oraz o wskazanie, na czym polega naruszenie jego interesu prawnego jak również o określenie daty i podanie informacji o okolicznościach w jakich się dowiedział o nowych faktach w w/w sprawie. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 roku znak: [...] Starosta W. na podstawie art. 105 § 1, w związku z art. 28 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a. umorzył postępowanie wznowione na wniosek W. M.. Następnie, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 roku znak: [...] uchylił ww. decyzję Starosty W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r. roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 roku na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. , Starosta W. odmówił W. M. wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia przedmiotowego postępowania, stwierdzając, że W. M. nie przysługuje przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane.. Po rozpatrzeniu odwołania R. M. od ww. decyzji Starosty zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że W. M. w swoim odwołaniu powołał się na "fakt lokalizacji na terenie inwestycji parkingu na przeszło 50 samochodów, które parkują także pod oknami odwołującego się - stanowi naruszenie jego prawa własności. Nie bez znaczenia jest także hałas związany z obrzędami, jak i dużą ilością osób zgromadzonych na małej przestrzeni..." Organ drugiej instancji wskazał, że projektowana inwestycja jest zlokalizowany przy ulicy [...], która jest równolegle położona do ul. [...], przy której położona jest działka nr [...] należąca do odwołującego się. Przy ośrodku duszpasterskim jest projektowany parking na samochody osobowe na ok. 55 stanowisk (ustalenie wynikające z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy). Natomiast zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko - sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać garaże lub parkingi samochodowe dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych (Dz.U. z 2004 r., Nr 257, poz. 3573). Tak więc w świetle przepisów ochrony środowiska parking na samochody osobowe przy projektowanym ośrodku duszpasterskim nie stanowi znaczącego oddziaływania na sąsiednie nieruchomości. Parkowanie samochodów osobowych na ul. [...] pod oknami domu mieszkalnego W. M. może stanowić jedynie domniemanie, że będą to samochody przyjeżdżające do ośrodka duszpasterskiego. Działka nr [...], będąca własnością odwołującego się nie jest usytuowana w bezpośrednim sąsiedztwie z działką, na której zlokalizowana jest projektowana inwestycja (dzieli je droga -ulica [...] oraz działka zabudowana domem jednorodzinnym z wjazdem od ulicy [...]), a także nie leży w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. W ocenie Wojewody [...], odwołujący się nie jest więc stroną postępowania zarówno w rozumieniu art. 28 prawa budowlanego, jak i art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto w związku z wnioskiem W. M. mimo wezwania go pismem Starosty z dnia 3 kwietnia 2008 roku o określenie m.in. daty i podanie informacji o okolicznościach w jakich się dowiedział o nowych faktach w sprawie, nie udzielił odpowiedzi pomimo, że pismo to zostało mu doręczone. Zdaniem Wojewody [...] W. M. nie wykazał, że jego wniosek złożony został w ustawowym terminie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł W. M. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem a) naruszenie postanowień art. 10 § 1 k.p.a. ,art. 28 k.p.a., art.. 50 §1 k.p.a. art.61 § .4 k.p.a. oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził, że decyzja Wojewody [...] została wydana bez udziału skarżącego w postępowaniu administracyjnym. Wojewoda [...] wydając decyzję uzasadnił ją niezgodnie ze stanem faktycznym. Stwierdził że z kopii planu miasta i gminy Ł. oraz kopii wycinka gruntu na której prowadzona jest inwestycja wynika, że realizowana inwestycja prowadzona jest w szczerym polu, a nie przy ulicy [...], która biegnie od niej w odległości kilkuset metrów. Także nie ma pomiędzy planowaną inwestycją, a działką na której znajduje się dom, skarżącego żadnej innej budowli, która mogłaby ograniczyć negatywne skutki w/w inwestycji. Samochody w ilości przekraczającej liczbę 300 parkują w niektóre niedziele i święta przed oknami domu skarżącego - przez co naruszone jest jego prawo własności i korzystania z przylegającego ogrodu - co stanowi znaczące oddziaływanie na nieruchomość skarżącego. Skarżący przywołał pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że" Pojęcie nieruchomości sąsiedniej, na której realizowana jest inwestycja, może obejmować nie tylko nieruchomość graniczącą fizycznie z nieruchomością, której interes prawny został naruszony, ale również inne nieruchomości. Takie pojmowanie pojęcia nieruchomości sąsiedniej jest powszechnie przyjęte na tle przepisów Kodeksu Cywilnego, zawierających regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego , a ściślej -art. 144 tego kodeksu, obejmującego zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze tzw. immisji pośrednich. Należy to zaakceptować również przy wykładni pojęcia interesów osób trzecich w rozumieniu artr.5 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.Prawo budowlane." W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek. Pierwszą jest załatwienie sprawy decyzją ostateczną, natomiast drugą jest wystąpienie co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1 oraz art. 145 a k.p.a. wad decyzji administracyjnych lub postanowień. Katalog przyczyn wznowienia wymieniony w art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. ma charakter zamknięty, co oznacza, iż wznowienie postępowania nie jest dozwolone z jakichkolwiek innych przyczyn. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwie fazy. Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, a w efekcie wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a. ) lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a. ). Ocena formalnych podstaw wznowienia sprowadza się do badania, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę, czy powołuje ona podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1 k.p.a. . Dopiero w toku drugiej fazy postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu, zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 149 § 2 kpa, prowadzone jest postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko na tym etapie możliwy jest wgląd w materialnoprawny przedmiot sprawy, której wznowienie dotyczy. Sąd stwierdza, że decyzja organ pierwszej instancji nie posługuje się językiem ustawy kiedy " odmawia wszczęcia postępowania,, - zgodnie z dyspozycją przepisu art. 149 § 3 k.p.a. orzeczenie powinno odmawiać wznowienia postępowania .Powyższe uchybienie Sąd wskazuje dla porządku, nie ma ono znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organ pierwszej instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy zasadna była odmowa wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 149 § 3 k.p.a. bowiem podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będąca stroną w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane, ponadto podanie o wznowienie zostało zasadnie ocenione jako wniesione po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Skarżący w niniejszej sprawie powołał jako przesłankę wznowienia postępowania przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Twierdził, że jako strona bez własnej winy nie brał udziału w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej w sprawie inwestycji. Odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, iż wnioskodawca nie jest stroną może nastąpić tylko wówczas gdy okoliczność ta jest oczywista. Jeśli istnieją wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca jest stroną, badanie przymiotu strony następuje po wznowieniu postępowania. W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywista to, że skarżący nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane, bowiem jego nieruchomość nie pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wskazał własnego indywidualnego interesu prawnego, który dodatkowo trzeba by odróżnić od interesu faktycznego. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, kreujący przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. . Relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. , zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a. , są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ustawodawca wprowadzając do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zwrot "obszar oddziaływania obiektu" odsyła wprost do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 20. Przepis ten stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Oznacza to, że w każdej sprawie o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany powinien ustalić wszystkie przepisy odrębne i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu. Wyznaczenie tego obszaru powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, a w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. W decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r, ustalono obszar oddziaływania jako ograniczający się do nieruchomości objętych inwestycją. Wskazać należy, że nieruchomość skarżącego, od przedmiotowej inwestycji oddziela pas gruntu zwany ul. [...] oraz pas niezabudowanej ( wbrew ustaleniu organu) nieruchomości gruntowej o szerokości ok.20m. Wjazd na działkę skarżącego odbywa się od strony ulicy [...] równoległej do odcinka ul. [...], którą wjeżdża się na nieruchomość objętą inwestycją. Wskazywane parkowanie samochodów, "pod oknami" skarżącego nie jest oddziaływaniem przedmiotowej nieruchomości, a tylko kwestią ewentualnego użyczaniem na parking działki bezpośrednio graniczącej z nieruchomością skarżącego, bądź wykorzystywaniem jej poza wiedzą właściciela na ten cel . Należy również wskazać, iż zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Złożenie przez stronę podania o wznowienie postępowania po terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a. ma ten efekt, że postępowanie nie może być wznowione, chyba że uchybiony termin zostanie przywrócony. Niedotrzymanie terminu powoduje wyłącznie wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, zgodnie z art. 149 §3 k.p.a. . Ciężar dowodu spoczywa na stronie, to ona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, zaś organ administracji swobodnie ocenia dowody w tej mierze. Precyzja we wskazaniu daty jest o tyle istotna, iż w oparciu o nią ustala się, czy podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2000r., sygn. akt I sygn. akt VII SA/WM038/97, LEX Nr 43046). Strona, zatem musi udowodnić kiedy, w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę prawną do wznowienia postępowania ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o tych okolicznościach. Zachowanie tego terminu musi być udowodnione przez stronę. Organ swobodnie ocenia dowody w tej mierze, ale musi ocenić je i co oczywiste przedstawić stanowisko w tym zakresie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Przepis art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. faktu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja. Organ pierwszej instancji wezwał skarżącego pismem do sprecyzowania przesłanki do wznowienia postępowania z jednoczesnym wskazaniem daty powzięcia przez stronę wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Skarżący nie odpowiedział na wyżej opisane wezwanie organu pierwszej instancji, nie ustosunkował się do tej kwestii w odwołaniu, w skardze do Sądu, zaś na rozprawie nie umiał wypowiedzieć się w kwestii dochowana terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu do złożenia wniosku, godzi w zasadę trwałości decyzji ostatecznych i stanowi rażące naruszenie prawa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 12710 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.