VII SA/Wa 1308/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi I. w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za stwierdzone nieprawidłowości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. w W. kwotę 2100 zł (dwa tysiące sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Izba Administracji Skarbowej w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. Skarżąca zarzuciła ww. postanowieniu: 1. Art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, 2. Art. 59 ust. 2 pkt. 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, 3. 59 f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca wniosła przy tym o uchylenie wyżej wymienionego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania prawem przepisanych. Postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Ww. postanowieniem [...]WINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 83 ust. 2 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) po rozpatrzeniu zażalenia Izby Administracji Skarbowej w W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] marca 2018r., znak: [...], wymierzające inwestorowi: Izbie Administracji Skarbowej w W., karę za stwierdzone podczas kontroli obowiązkowej budynku "garażowego z portiernią i stacją transformatorową oraz parkingiem i zagospodarowaniem terenu na części działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. J. w W." - obiekt kat. XVII, nieprawidłowości w zakresie o którym mowa w art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane w wysokości 7 500,00 zł (słownie: siedem tysięcy pięćset złotych), którą należy wpłacić w terminie 7 dni od dnia doręczenia Postanowienia - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wnioskiem złożonym w dniu 25 stycznia 2017r., uzupełnionym w dniu 12 lutego 2018 r. inwestor - Izba Administracji Skarbowej w W., wystąpił do PINB dla [...] o pozwolenie na użytkowanie "przebudowanego budynku przy ul. J. w W. na siedzibę Urzędu Kontroli Skarbowej, budynku garażowego z portiernią i stacją transformatorową oraz Parkingiem i zagospodarowaniem terenu na części działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. J. w W". Powołaną inwestycję zrealizowano na podstawie decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r., zmienionej decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. W związku z powyższym przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził w dniu 1 marca 2018 r. w myśl art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia wykonania inwestycji zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W trakcie obowiązkowej kontroli, stwierdzono nieprawidłowości w zakresie wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji – w trakcie kontroli nie okazano stosownych dokumentów szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji (pkt. 8.3). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uznając, że powyższe spełnia przesłankę z art. 59a ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2018r., wymierzył inwestorowi - Izbie Administracji Skarbowej w Warszawie karę w wysokości 7 500,00 zł. za nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli obowiązkowej budynku "garażowego z portiernią i stacją transformatorową oraz parkingiem i zagospodarowaniem terenu na cz. działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. J. w W". Izba Administracji Skarbowej w W. złożyła w ustawowym terminie zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W ocenie organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Podczas przeprowadzonej w dniu 1 marca 2018 r. obowiązkowej kontroli budynku garażowego z portiernią i stacją transformatorową oraz parkingiem i zagospodarowaniem terenu na części działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. J. w W. inwestor nie okazał dokumentów potwierdzających dopuszczenie do obrotu i powszechnego albo jednostkowego stosowania w budownictwie wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji. W związku z powyższym organ nie mógł sprawdzić właściwości użytkowych wbudowanych materiałów budowlanych. Protokół Nr [...] sporządzony podczas z w/w kontroli został bez zastrzeżeń podpisany przez K. L. - przedstawiciela Izby Administracji Skarbowej w W. Mając na uwadze powyższe, w ocenie [...]WINB, organ I instancji słusznie uznał, iż fakt nieokazania podczas obowiązkowej kontroli dokumentów szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji przedmiotowego obiektu należy uznać za nieprawidłowość, o której mowa w art. 59a ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Stanowiło to tym samym przesłankę do wymierzenia inwestorowi kary z tytułu nieprawidłowości stwierdzonej podczas tej kontroli. Podkreślenia przy tym wymaga, iż karę nakłada się za stwierdzone nieprawidłowości w trakcie obowiązkowej kontroli (tak jak to miało miejsce w omawianej sprawie) niezależnie czy mają one charakter istotny czy nieistotny. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd uznał, że jest ona zasadna. Przedmiotem sądowej kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., wymierzające inwestorowi - Izbie Administracji Skarbowej w W., karę za stwierdzone podczas kontroli obowiązkowej budynku nieprawidłowości w zakresie o którym mowa w art. 59a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ. U. z 2017 r. poz. 1332, z poźn. zm. – dalej: "P.b."). W ocenie Sądu, zasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia art. 59a ust. 2 pkt 3) P.b. poprzez jego błędną wykładnię, oraz w konsekwencji art. 59f ust. 1 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z treścią art. 59a ust. 1 P.b., organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Art. 59a ust. 2 P.b. wyznacza natomiast zakres przedmiotowy kontroli, wskazując, że obejmuje ona sprawdzenie: zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu, zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych (kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji), wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), wykonania urządzeń budowlanych, zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich – w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych – wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; uporządkowania terenu budowy. W art. 59a ust 1 pkt 3 P.b., mowa jest o sprawdzeniu wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego. Zgodnie z art. 59f. 1 P.b., w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 ( a więc także w zakresie wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji ), wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Z treści art. 59a ust. 2 pkt 3, nie wynika, by taką nieprawidłowością był brak okazania stosownych dokumentów. W ocenie Sądu przepis art. 59 ust. 2 pkt 3 ogranicza się do nieprawidłowości w zakresie zastosowanych wyrobów a nie braku dotyczącej ich dokumentacji. Należy więc zgodzić się ze skarżącym, że organ II instancji dokonał błędnej wykładni prawa uznając, że późniejsze dostarczenie stosownej dokumentacji, zgodnie z zobowiązaniem zawartym w protokole kontroli, potwierdzającej użycie właściwych materiałów jest równoznaczne jest z jej brakiem, a tym samym z użyciem materiałów niewłaściwych i powinno skutkować nałożeniem kary. W wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1324/13 ( wyrok dostępny w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że artykuł 59 § 1 ustawy – Prawo budowlane wprowadza zastosowanie sankcji administracyjnej wobec jednostki w formie kary. Ingerencja w prawo jednostki w formie kary za naruszenie nakazów lub zakazów ustanowionych w materialnym prawie administracyjnym wymaga przyjęcia określonych reguł wykładni oraz szczególnej staranności w ustalaniu stanu faktycznego przy kwalifikacji do hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawnej ustanawiającej karę administracyjną. Wyłączona jest wykładnia rozszerzająca zakres przedmiotowy normy prawnej ustanawiającej karę administracyjną w tym dowolność interpretacji pojęć wypełniających hipotetyczny stan faktyczny zapisany w tej normie prawnej. Przy wykładni normy prawnej ustanawiającej karę administracyjną wszelkie niejasności, wątpliwości interpretacyjny organ obowiązany jest interpretować na korzyść jednostki. Nakaz taki wnika z przyjętych zasad konstytucyjnych, które nie dopuszczają swobodnej ingerencji w prawa jednostki, w tym zwłaszcza w formie represji, do jakiej należy – kara administracyjna. O takich zasadach wykładni stanowi art. 7 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazującej przy wykładni przepisów prawa uwzględniać słuszny interes jednostki. Artykuł 7 Kodeksu postępowania administracyjnego był podstawą do wypracowania w orzecznictwie sądowym zasady domniemania załatwienia sprawy na korzyść jednostki.". Taką właśnie w ocenie Sądu błędną wykładnię rozszerzającą art. 59a ust. 2 P.b., zastosowały organy obu instancji. Zdaniem Sądu należy podzielić argumentację skarżącego, że zastosowanie sankcji z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego jest możliwe wówczas gdy stwierdzi się użycie niewłaściwych materiałów budowlanych lub gdy w ogóle inwestor nie dostarczy stosownej dokumentacji na podstawie której można zweryfikować prawidłowość użytych materiałów budowlanych. Art. 59a ust. 2 pkt 3 P.b. stanowi, że kontrola, o której mowa ust. 1, obejmuje sprawdzenie wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego. Skarżący słusznie podkreśla, że przedmiotowy przepis, co wynika z jego brzmienia, kładzie nacisk na "sprawdzenie wyrobów...", a to oznacza, że właściwa wykładnia tak językowa jak i celowościowa wyklucza możliwość jego naruszenia w takiej sytuacji jak zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Z akt sprawy wynika, że w dniu 25 stycznia 2017 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku ( uzupełnionym w dniu 12 lutego 2018 r. ). Wniosek taki stanowi jednocześnie wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a P.b. W art. 57 ust. 1 P.b. wymienione są dokumenty, które inwestor jest zobligowany dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Kwestie związane z niekompletnością dokumentów i właściwy w tym wypadku tryb postępowania reguluje art. 57 ust. 4 P.b. wskazując, że inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1–3, jeżeli w wyniku ich sprawdzenia okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki lub nieścisłości. Uzupełnienie dokumentów następuje na wezwanie organu w trybie art. 50 k.p.a. Organ dostrzegając braki w dokumentacji, mógł więc w tym trybie wezwać inwestora do przedstawienia dokumentów dotyczących zastosowanych wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego. Jak wynika z treści protokołu kontroli (K. 48-50), w trakcie kontroli inwestor nie okazał stosownych dokumentów szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji ( pkt. 8 ust. 3 protokołu ). Jednak z zapisu w punkcie 10 protokołu wynika, że kierownik budowy "wnosi e- dokumenty opisane w pkt 8.3 tego protokołu dotyczą materiałów wbudowanych dostarczy inwestor do siedziby PINB". Ponadto jak wynika z notatki służbowej (K. 57 akt), dokumenty te dostarczone zostały przez inwestora do siedziby PINB w dniu 5 marca 2018 r. Postanowienie o ukaraniu przez organ powiatowy zostało zatem wydane w dacie dostarczenia dokumentacji stwierdzającej użycie właściwych materiałów oraz w dacie podpisania protokołu kontroli przez inwestora, tj. 5 marca 2018 roku. Należy zdaniem Sądu przyznać rację skarżącemu, że skutki prawne protokół wywołuje od momentu jego podpisania, zaś w dacie podpisania przez inwestora przedmiotowego protokołu organ powiatowy posiadał stosowną dokumentację, która stwierdzała użycie właściwych materiałów, tym samym została w tej dacie spełniona przesłanka z art. 59a ust. 2 pkt 3) P.b. Dostarczenie stosownej dokumentacji do siedziby organu powiatowego w dacie podpisania protokołu kontroli przez inwestora czyni całkowicie zadość wymogom formalnym związanym z koniecznością stwierdzenia użycia właściwych materiałów wymaganych przez art. 59a ust. 2 pkt 3) P.b. i nie uzasadnia nałożenia sankcji administracyjnej w postaci kary przewidzianej w art. 59f ust. 1 P.b. Nie stanowi argumentu przywołany przez organ odwoławczy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 213/17 (dostępny w CBOSA), w uzasadnieniu którego wskazano "O wymierzeniu kary, o jakiej mowa w art. 59f ustawy, decyduje przy tym stan faktyczny budowy z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę istniejący w dniu obowiązkowej kontroli. Ewentualne późniejsze uzupełnienie dokumentacji przez inwestora nie zwalnia organu od wymierzenia tej kary." Rozstrzygana przez ten Sąd sprawa, dotyczyła innego stanu faktycznego. Późniejsze dostarczenie przez inwestora wymaganych dokumentów, nie zmieniało bowiem faktu, że występowały opisane w art. 59 a ust. 2 P.b. niezgodności z pozwoleniem na budowę, co w rozpatrywanej sprawie, nie miało miejsca. Ponadto wskazać należy, że organ odwoławczy, rozpoznając sprawę merytorycznie, miał obowiązek uwzględnić zmianę stanu faktycznego, wynikającą ze złożenia wymaganych dokumentów dotyczących wykorzystanych materiałów budowlanych. Ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania, a organ odwoławczy, nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i oceną dowodów. Organ odwoławczy nie uwzględnił tej istotnej zmiany stanu faktycznego i ograniczył się wyłącznie do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 P.p.s.a oraz § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265).