VII SA/Wa 1308/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy i Miasta [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2019r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania Gminy i Miasta [...] z [...] października 2018 r. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] października 2018 r., znak [...], niepozwalającej Gminie i Miastu [...] na rozbiórkę budynku dawnej słodowni browaru położonego przy ul. [...] nr [...] we [...], dz. nr [...] obr. [...] miasta [...] - działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 2067) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - Kodeksu postępowania administracyjnego orzekam – utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia Minister przywołał decyzje organu pierwszej instancji, w której organ stwierdził, że planowana rozbiórka jest niezgodna z zasadami ochrony zabytków i opieki nad zabytkami na terenie zabytkowym wpisanym do rejestru zabytków oraz niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Dla budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków i wskazanych w ww. planie, ustalono bowiem między innymi obowiązek zachowania budynków i obiektów w niezmienionej formie, zachowanie architektury elewacji, w tym jej kompozycji, geometrii i kształtu dachów, detali architektonicznych, konstrukcji ścian zewnętrznych z dopuszczaniem adaptacji tych budynków. Budynek dawnej słodowni browaru pomimo złego stanu technicznego posiada wymierną wartość materialną, duży potencjał użytkowy oraz możliwość adaptacji i w ocenie organu, powinien zostać zachowany oraz poddany gruntownemu remontowi, z dostosowaniem pomieszczeń do nowych funkcji. Odwołanie od tej decyzji, w ustawowym terminie, złożyła Gmina i Miasto [...], zarzucając przedwczesność jego wydania w kontekście prowadzonego postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków przedmiotowego budynku do rejestru zabytków. Rozpoznając to odwołanie Minister wskazał, że kompetencje organu odwoławczego nie ograniczają się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy tak w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia, jak i prowadzonego postępowania administracyjnego przez organ działający w pierwszej instancji. Przy czym obowiązany jest wziąć pod uwagę zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie pomiędzy wydaniem orzeczenia przez organ pierwszej instancji, a rozstrzygnięciem przez organ drugiej instancji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i art. 3 pkt. 7 Prawa budowlanego, roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Planowana rozbiórka budynku odpowiada zakresowi prac wskazanemu w ww. przepisie. Zdaniem Ministra dla rozstrzygnięcia zapadającego w niniejszej sprawie, podstawowe znaczenie ma okoliczność zmiany stanu prawnego budynku dawnej słodowni browaru w zakresie jego ochrony konserwatorskiej. Właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w dacie rozpatrywania sprawy wynikała z faktu, że objęty wnioskiem budynek jest zlokalizowany na obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] z [...] listopada 1956 r., nr rejestru [...]. Ponadto, w toku postępowania odwoławczego, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] listopada 2018 r., wpisał przedmiotowy budynek do rejestru zabytków pod numerem [...]. Obiekt ten został objęty ochroną konserwatorską w granicach murów obwodowych, z wyłączeniem przybudówek przy północnej i wschodniej elewacji. Zakres tej ochrony został oznaczony na załączniku graficznym nr [...], będącym integralną częścią ww. decyzji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], utrzymał ww. decyzję w mocy. Ograniczenie dla robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, o których mowa w przepisie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowi ocena ich dopuszczalności przez wyspecjalizowany organ, mając na uwadze cel regulacji art. 4 tej ustawy. Zgodnie z ww. przepisem przyjmuje się, że wszelkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego powinny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania zabytków. Przepis ten zawiera ogólną regulację wyjaśniającą zakres pojęcia ochrona zabytków, określa otwarty katalog celów, których realizacja uprawnia organy administracji publicznej do podejmowania określonych w ustawie działań, w tym do rozstrzygania w sprawach pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Wartość zabytkowa przedmiotowego budynku została ustalona w zakończonym postępowaniu w sprawie wpisania go do rejestru zabytków. Zgodnie z definicją legalną, zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy ochroni zabytków i opiece nad zabytkami, zabytek jest to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.  Minister stwierdził, że wnioskowana rozbiórka stoi w sprzeczności z celem, dla którego budynek słodowni został objęty ochroną konserwatorską poprzez jego indywidualne wpisanie do rejestru zabytków. Ponadto niedopuszczalne jest, w świetle przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wydanie pozwolenia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na rozbiórkę budynku wpisanego do rejestru zabytków. Może ono być wydane po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła Gmina i Miasto [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków (...) , poprzez odmowę zezwolenie na rozbiórkę obiektu, który w części w której jest zabytkiem stanowi zagrożenie bezpieczeństwa nie mając przy tym wartości wymagającej ochrony, zaś w części nie jest zabytkiem nieruchomym i którego zachowanie nie leży w interesie społecznym, art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, poprzez nierozważenie argumentów co do zasadności rozbiórki w granicach złożonego wniosku; to, że w trakcie postępowania obiekt będący przedmiotem wniosku w części został uznany za zabytek i wpisany do rejestru nie zwalniało organów obu instancji z rozważenia zasadności rozbiórki; nie ma przepisu prawa materialnego, który zakazywałby rozbiórki obiektów nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków. Podniesiono też zarzut naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy : art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie odwołania mimo błędnego ustalenia przez organy I i II instancji w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego, tj., że wpisem do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod numerem [...] są objęte wszystkie obiekty posadowione na dz. nr [...] obr, [...] miasta [...]; braku uzasadnienia decyzji organów II instancji co do tego dlaczego wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę nie został uwzględniony w części, skoro wpisem do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod numerem [...] nie są objęte przybudówki przy północnej i wschodniej elewacji, w granicach murów obwodowych - a w stosunki do nich wnioskowano o rozbiórkę. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Zarzuty skargi nie są uzasadnione. Dla sądowej oceny zaskarżonej decyzji kluczowe znaczenie miało to, że w toku niniejszego postępowania administracyjnego nastąpiła zmiana statusu przedmiotowego budynku, wynikająca z opisanych powyżej decyzji organów dwu instancji o wpisania go do rejestru zabytków. Ta indywidualna ochrona obiektu jako zabytku skutkuje tym, że pozwolenie na jego rozbiórkę może zostać wydane tylko po uzyskaniu decyzji Generalnemu Konserwatorowi Zabytków działającemu w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków. W nawiązaniu do stanowiska o braku rozważenia możliwości rozbiórki części budynku tzw. przybudówek, które zdaniem strony nie są wpisane do rejestru zabytków. Sąd zauważa, że wniosek dotyczył pozwolenia na rozbiórkę budynku słodowni browaru i tym samym odpowiadał zakresowi ww. decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Nie ma natomiast przeszkód dla formułowania kolejnego wniosku o pozwolenie na rozbiórkę, szczegółowo jednak precyzującego obiekt przeznaczony do rozbiórki jako nie będący objęty ww. ochroną. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).