VII SA/Wa 1309/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Z. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 1309/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2009r, znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r, Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej Kpa), po rozpatrzeniu wniosku Z. A. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2003r., nr [...] nakazał B. i J. W. wykonanie robót budowlanych według inwentaryzacji z ekspertyzą i opinią techniczną rozbudowanego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w W. przy ul. [...] i uzyskanie decyzji na użytkowanie obiektu po zakończeniu robót w terminie dwóch lat od uprawomocnienia decyzji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Z. A. oraz J. W. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2003r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2005r., syg. akt: VII SA/Wa 178/05, uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004r. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Z. A. oraz odwołania J. W., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2003r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2003r., nr [...]. i nakazał B. i J. W. wykonać przebudowę więźby dachowej budynku przy ul. [...] w W. polegającej na zmianie dachu kopertowego na dach dwuspadowy zgodnie z projektem zawartym w opracowaniu pod tytułem "Inwentaryzacja budów 1. rozbudowy budynku wraz z ekspertyzą i opinią techn. robót wykonanych z projektem więźby dachowej" sporządzonej przez inż. I. S. w 2003r. w terminie do dnia 10 sierpnia 2007r. Pismem z dnia 7 sierpnia 2007r. Z. i H. A. złożyli wniosek do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006r, nr [...], który decyzją z dnia [...] października 2007r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006r. Następnie Z. A., złożył wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007r., znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma fakt, iż organ nadzoru budowlanego odmówił wydania nakazu rozbiórki rozbudowanego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w W. przy ul. [...], ze względu na stwierdzenie, iż nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ustawy z dnia 24 października1974r. Prawo budowlane, których istnienie skutkowałoby wydaniem nakazu rozbiórki przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał, że na podstawie akt sprawy bez wątpienia ustalono, iż zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w W. Nr [...] z dnia [...] marca 1987r., ze zmianą zatwierdzoną uchwałą nr [...] z dnia [...].05.1988r., działka ew. nr [...] obręb [...] przy ulicy [...] w W. położona była w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ekstensywnej, ozn. na planie symbolem [...]. Zdaniem organu nie stwierdzono również, aby przedmiotowa budowla powodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ nadzoru za prawidłowe uznał postępowanie organu wojewódzkiego w zakresie dotyczącym rozbudowanego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w W. przy ul. [...], jak również wydaną w tym przedmiocie decyzję kończącą powyższe postępowanie. Zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane nakaz rozbiórki może zostać wydany jedynie w przypadku, gdy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Taka przesłanka w przedmiotowej sprawie nie zachodziła. Drugą z okoliczności uprawniających organ do wydania nakazu rozbiórki jest sytuacja, w której obiekt budowlany powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Również ta sytuacja została wyeliminowana w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego. Rozbudowa budynku przy ul. [...] doprowadziła do sytuacji, w której zostały naruszone przepisy § 12 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r., dotyczące odległości budynków od granicy działki, jednak samo takie naruszenie nie może spowodować konieczności nakazania rozbiórki takiego obiektu budowlanego. Trzeba bowiem wyjaśnić, iż do zastosowania przepisu art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane nie jest wystarczające wykazanie, że obiekt został usytuowany z naruszeniem § 12 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, ale konieczne jest także wykazanie, iż naruszenie tych warunków powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14.10.2004 r., sygn. akt SA/Rz 753/03). Jak wynika z akt sprawy organ przeprowadził postępowanie dowodowe dotyczące niekorzystnego wpływu rozbudowy na sąsiednią nieruchomość i uznał, iż nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wykonana nadbudowa nie powoduje zacienienia budynku Z. A., natomiast istnienie "wirów powietrznych" nie jest na tyle uciążliwe aby skutkowało koniecznością nakazania rozbiórki sąsiadującego budynku. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006r. jest prawidłowa. Ponadto stwierdził, że kontrolowana decyzja nie wypełnia żadnej z wymienionych w art. 156 § 1 Kpa przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności organ wskazał, że w świetle wyżej wskazanych okoliczności pozostają one bez wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] maja 2009r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kpa, po rozpoznaniu wniosku Z. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009r., znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2009r. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację przywołaną w rozstrzygnięciu z dnia [...] marca 2009r. uznając, że po ponownej analizie akt sprawy zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. A. Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że w sprawie tej nie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy doszło do rażącego naruszenia prawa, a zatem zaszła przyczyna wymieniona w art. 156 §1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 37 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. w zw. § 12 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. poprzez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa odmowa nakazania rozbiórki w sytuacji, gdy samowolę wzniesiono w sposób sprzeczny z przepisami techniczno-budowlanymi, które obowiązywały w dacie budowy tego obiektu budowlanego (w szczególności § 12 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r.), a w tym przypadku doprowadzenie obiektu budowlanego samowoli do stanu zgodnego z przepisami jest możliwe wyłącznie poprzez nakazanie rozbiórki samowoli, ponieważ samowola ta powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia; 2. art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa w zw. z art. 5 ust. 1 oraz ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa ewidentne pogwałcenie uzasadnionych interesów osób trzecich poprzez zaniechanie nakazania rozbiórki powyżej opisanej samowoli, pomimo oczywistego i bezspornego naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności § 12 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r.; 3. art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa w zw. z art. 40 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa nakazanie wykonania przebudowy więźby dachowej budynku przy ul. [...] w [...] polegającej na zmianie dachu kopertowego na dach dwuspadowy zgodnie z projektem zawartym w opracowaniu pod tytułem "Inwentaryzacja budowlana rozbudowy budynku wraz z ekspertyzą i opinią techniczną robót wykonanych z projektem przebudowy więźby dachowej" sporządzonej przez inż. I. S. w 2003r., pomimo tego, że w sprawie zachodzą okoliczności przewidziane w art.37 Prawa budowlanego; 4. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego oraz próbę przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę postępowania; 5. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 i art. 136 Kpa poprzez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podnoszoną przez skarżącego, a istotną dla sprawy, okoliczność istnienia tzw. leju powietrznego i stwierdzenia przez organ braku istnienia konkretnego dowodu potwierdzającego okoliczność w zgromadzonym materiale dowodowym przy jednoczesnym zaniechaniu czynności wyjaśniających w tym zakresie; 6. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność istnienia związku przyczynowego między zrealizowaną samowolą, a powstaniem "lejów powietrznych" pomimo wyraźnego w tym zakresie wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który orzekał w sprawie; 7. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa, a także art. 138 § 1 i 2 Kpa poprzez niewłaściwą i jednostronną ocenę okoliczności faktycznych i brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podnoszonych przez skarżącego. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Kwestionowana decyzja zapadła w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym ("w podwójnym nieważnościowym"), gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] października 2007r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006r. wydanej na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kpa jest szczególnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 Kpa, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w powyższym przepisie. Tak więc organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej i orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 Kpa i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 Kpa, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy zasadnicze znaczenie ma ocena zaistnienia przesłanki określonej w pkt 2 art. 156 § 1 Kpa, przewidującego jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji wydanie jej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Przy czym przez rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu należy rozumieć takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Do rażącego naruszenia prawa dochodzi więc wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. Zgodzić się należy z organami orzekającymi w sprawie, że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o naruszeniu prawa w ogóle, a tym bardziej o rażącym naruszeniu prawa. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. był prawidłowo zastosowany. Skoro organ nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających rozbiórkę samowolnie rozbudowanego obiektu, a zatem nie zachodziły przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 w/w ustawy, to prawidłowo przeszedł do możliwości legalizacji z art. 40 nakładając na inwestora obowiązek przebudowy dachu budynku. Ten tryb zresztą przesadził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 października 2005r., sygn. VII SA/Wa 178/05. Wbrew twierdzeniom skargi Sąd ten wcale nie wskazał, aby powołać biegłych na okoliczność związku przyczynowego pomiędzy powstaniem samowoli a istnieniem "lejów powietrznych" - stwierdził tylko, że materiał zgromadzony w przedmiotowej sprawie jest wystarczający do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Gdyby jednak organ ocenił, że tak nie jest, mógł samodzielnie w oparciu o art. 84 Kpa dopuścić dowód. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się także naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 §3 Kpa. Organy orzekające w sprawie dokładnie wyjaśniły stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy czemu dały wyraz w obszernym i prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. W związku z powyższym skargę należało oddalić w oparciu o art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.