VII SA/Wa 1309/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2011 r. sprawy ze skargi E. B. i B. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania E. i B. B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB) z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: PINB w W.) z dnia [...] lutego 2010r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] października 2007r., Nr [...] Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. i B. B. pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo-mieszkalnego o 3 kondygnacjach nadziemnych w tym poddasze użytkowe, z lokalami użytkowymi-biurami na parterze zlokalizowanego na działce nr geod. [...], obręb [...] w mieście W. Pismem z dnia 18 lutego 2010 r. E. i B. B. złożyli zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] lutego 2010r., Nr [...] PINB w W. zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania rozbudowy spornego obiektu budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. PINB w W., działając na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu sprawy przystąpienia do użytkowania części usługowej na parterze budynku usługowo-mieszkalnego zrealizowanego na działce nr [...] w W. przy ul. [...] wymierzył E. i B. B. karę w wysokości 75 000 zł tytułem nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] PINB w W., działając na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr [...] w W. przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia E. i B. B. [...] WINB, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie PINB w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. i jednocześnie orzekł o nałożeniu na E. i B. B. karę w wysokości 75 000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania części usługowej rozbudowanego budynku usługowo-mieszkalnego zrealizowanego z naruszeniem art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego. Powodem uchylenia postanowienia organu I instancji była przede wszystkim wadliwie skonstruowana sentencja uchylonego postanowienia, która nie wskazywała w sposób precyzyjny powodu nałożenia kary. Organ drugiej instancji podtrzymał natomiast ustalenia PINB w W. dotyczące nielegalnego użytkowania oraz wysokość kary. Prawomocnym wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 764/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę E. i B. B. na postanowienie [...] WINB z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Pismem z dnia 5 stycznia 2011 r. E. i B. B. złożyli w [...] WINB wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w W. z dnia [...] lutego 2010r. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] [...] WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w W. z dnia [...] lutego 2010r., Nr [...]. Rozpatrując odwołanie E. i B. B. od powyższej decyzji GINB podkreślił nadzwyczajny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji i zacytował przepisy art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - t. j. Dz. U. z 2006r., nr 156, poz.1118 ze zm. (dalej: Prawo budowlane). Organ wskazał, że w przypadku inwestycji pełniących, tak jak w omawianej sprawie, funkcję o charakterze mieszanym (budynek mieszkalno - usługowy), inwestor oddaje do użytkowania cały nowopowstały obiekt budowlany, a nie jego poszczególne części. Dotyczy to również przypadku, gdy jedna z funkcji obiektu nie wymagałaby uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Budynki o charakterze usługowym znajdują się w kategorii XVII załącznika do Prawa budowlanego, wymagają zatem uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Jak zatem wynika z powyższego, aby legalnie przystąpić do użytkowania spornego obiektu budowlanego, inwestor miał obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W związku z powyższym GINB stwierdził, że organ nadzoru budowlanego słusznie zgłosił sprzeciw do przystąpienia do użytkowania spornego obiektu budowlanego, a w rezultacie decyzja PINB w W. z dnia [...] lutego 2010r. Nr [...] nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, ani żadną z pozostałych wad prawnych, enumeratywnie wyliczonych w art. 156 §1 kpa. GINB dodał, że weryfikowana decyzja nie narusza przepisów o właściwości, została wydana na właściwej podstawie prawnej, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do prawidłowo określonych stron postępowania, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, jest wykonalna zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Na powyższą decyzję GINB E. i B. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi opisali postępowanie zmierzającego do zakończenia budowy budynku mieszkalno-usługowego. Zwrócili uwagę, że jesienią 2009r podjęli działania w celu uzyskania zezwolenia na użytkowanie obiektu i wówczas po raz pierwszy próbowali złożyć wniosek o zakończeniu budowy, jednakże uzyskali informację, że zobowiązani są do złożenia wniosku na odpowiednim wzorze. Podali, że dnia 17 lutego 2010r. złożyli druk zawiadomienia z datą 18 lutego 2010 r., mając na uwadze opieszałość polskich urzędów i umożliwiając urzędnikom jeden dzień na wpisanie go do książki kancelaryjnej. Tymczasem zawiadomienie zostało zarejestrowane z datą 23 lutego 2010 r. Zdaniem skarżących PINB w W. nie stosuje instrukcji kancelaryjnej, ani przepisów kpa, o czym świadczy o tym m. in. rozbieżność dat złożenia wniosku w treści decyzji PINB w W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] oraz w decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2011 r. Skarżący zarzucili PINB w W., że decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania rozbudowy, zamiast wezwać skarżących postanowieniem do uzupełnienia dokumentów. Skarżący wskazali, że przedstawiciele PINB w W. pouczyli ich o konieczności złożenia wniosku na nowym druku. Następnie zaś skarżący (po jego ponownym złożeniu) uzyskali informację, że do wniosku nie zostały dołączone wymagane dokumenty organów Państwowej Inspekcji Pracy, Sanepidu i Państwowej Straży Pożarnej. W ocenie skarżących wątpliwości wywołuje błędna kwalifikacja budynku na dzień składania wniosku jako usługowego, a nie mieszkalnego w rozumieniu art. 59f prawa budowlanego, co wskazuje na wprowadzanie w błąd przez PINB w W. Skarżący zwrócili także uwagę, że organ II instancji po uchyleniu wadliwego postanowienia PINB w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nie zauważył przekroczenia 30-dniowego terminu kontroli w obiekcie przez PINB w W. Ponadto w ocenie skarżących nie powinni składać drugiego wniosku, skoro złożyli pismo w sprawie przystąpienia do użytkowania, zaś organ powinien prowadzić postępowanie w trybie art. 61 § 2 kpa. Podnieśli, że ponoszą konsekwencje finansowe z powodu źle wykonanych obowiązków urzędników i nie stosowanie się przez nich do przepisów obowiązującego prawa i instrukcji kancelaryjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie należy stwierdzić, że stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego w postaci decyzji lub postanowienia może być wynikiem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego polegającego na weryfikacji ostatecznej decyzji lub postanowienia, zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 kpa. Instytucja ta służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest wydanie decyzji (lub postanowienia) z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającego w obrocie ostatecznego postanowienia i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiego postanowienia ze względu na oczywiste i niepodlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje nieakceptowalne skutki społeczno-gospodarcze. Zaznaczenia wymaga, że postępowanie nieważnościowe ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy, w związku z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji nie wystarczy stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym. Wspomniane naruszenia przepisów prawa materialnego muszą zostać ocenione jako kwalifikowane, nie do pogodzenia z zasadą praworządności obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że [...] WINB w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w W. z dnia [...] lutego 2010r., Nr [...]. W konsekwencji zgodna z prawem jest również zaskarżona decyzja GINB utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. Stosownie do treści art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Z kolei zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX—XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII—XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w niniejszej sprawie E. i B. B. przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego zobowiązani byli do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w art. 55 Prawa budowlanego. Zgodzić się należy z organem, że w przypadku inwestycji pełniących funkcję o charakterze mieszanym, czyli mieszkalno-usługowym, inwestor oddaje do użytkowania cały nowy obiekt budowlany a nie jego poszczególne części. Dlatego w niniejszym przypadku obiekt należało zaliczyć do kategorii XVII załącznika do Prawa budowlanego (budynki o charakterze usługowym) wymagającej uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Ponadto obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynika w niniejszej sprawie wprost z treści decyzji Starosty W. z dnia [...] października 2007 r., nr [...] udzielającej E. i B. B. pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo-mieszkalnego o 3 kondygnacjach nadziemnych zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], obręb [...], miasto W. W punkcie 5 tej decyzji Starosta W. jednoznacznie wskazał jako warunek – obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W rezultacie nawet przyjęcie, że inwestorzy nie mieli świadomości odpowiedniej kwalifikacji budynku do jednej z kategorii określonych w art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego nie zmienia faktu, że o takim obowiązku zostali wprost poinformowani w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że inwestorzy powinni w niniejszej sprawie wystąpić do PINB w W. z wnioskiem o wydanie decyzji-pozwolenia na użytkowanie dołączając odpowiednie dokumenty, o których mowa w art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego oraz stanowiska odpowiednich organów, o których mowa w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego. Tymczasem skarżący złożyli do PINB w W. zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, dla którego nie nałożono obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, na co wskazuje wzór formularza złożonego zawiadomienia, które wpłynęło do organu w dniu 23 lutego 2010 r. W związku z powyższym prawidłowo PINB w W. decyzją z dnia [...] lutego 2010r., Nr [...] zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania rozbudowy spornego obiektu budowlanego. Decyzja ta nie jest również dotknięta żadną wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 kpa powodującą jej nieważność, czego domagają się skarżący. Nawiązując do zarzutu skarżących dotyczącego rozbieżności pomiędzy datą, którą oznaczone jest zawiadomienie o zakończeniu budowy, a datą umieszczoną na prezentacie organu należy zauważyć, ze pozostaje on bez wpływu na wynik sprawy. Zawiadomienie datowane jest na dzień 18 lutego 2010 r., zaś z prezentaty organu wynika, że zawiadomienie wpłynęło do organu w dniu 23 lutego 2010 r. PINB w W. wydał decyzję o sprzeciwie w dniu [...] lutego 2010 r. (doręczono inwestorom w dniu 26 lutego 2010 r.), a zatem 5 dni po dacie, jaką oznaczono zawiadomienie i 2 dni, licząc od daty wpływu zawiadomienia do organu. Zgodnie z powołanym wyżej art. 54 Prawa budowlanego termin, w którym organ może wnieść sprzeciw po zawiadomieniu go o zakończeniu budowy wynosi 21 dni. Trudno zatem w tym przypadku czynić organowi zarzut bezprawnego działania polegającego chociażby na przekroczeniu ustawowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu. Rozbieżności w oznaczeniu ww. dat zawarte w decyzji PINB w W. z dnia [...] lutego 2010 r. oraz w decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2011 r., na które powołują się skarżący, mają charakter wyłącznie opisowy i nie tylko nie świadczą o naruszeniu jakiegokolwiek przepisu procedury administracyjnej, ale tym bardziej o działaniu bezprawnym mającym wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Odpowiadając na zarzut braku wezwania organu do uzupełnienia dokumentów należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie wystąpił brak formalny podania, który mógłby zostać usunięty poprzez odpowiednie wezwanie organu w trybie art. 64 § 2 kpa lub na podstawie odpowiednich przepisów Prawa budowlanego. Skarżący bowiem nie skorzystali z właściwej procedury polegającej na złożeniu wniosku o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, do czego byli zobowiązani, lecz złożyli zawiadomienie o zakończeniu budowy w trybie przewidzianym dla obiektów, dla których uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nie jest wymagane. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego nie tylko był uprawniony, ale wręcz zobowiązany do zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania. W uzasadnieniu decyzji wyrażającej sprzeciw z dnia [...] lutego 2010 r. PINB w W. w sposób jednoznaczny wskazał na właściwy tryb polegający na uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Nawiązując do zarzutu skarżących dotyczącego wadliwości postanowienia [...] WINB z dnia [...] czerwca 2010 r. należy zauważyć, że kwestia ta wykracza on poza granice niniejszej skargi, która nie dotyczy postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Na marginesie wyłącznie należy wskazać, że ww. postępowanie zostało ocenione jako prawidłowe w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 764/10, który oddalił skargę E. i B. B. na postanowienie [...] WINB z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Reasumując decyzja PINB w W. z dnia [...] lutego 2010r., Nr [...] zgłaszająca sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania rozbudowy obiektu budowlanego jest zgodna z prawem. Tym bardziej Sąd nie dopatrzył się, aby akt ten dotknięty był wadą o charakterze rażącym, kwalifikowanym i nie do pogodzenia w żadnej mierze z obowiązującym porządkiem prawnym, co uzasadniałoby zastosowanie nadzwyczajnej instytucji stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 kpa. Nawiązując do konsekwencji finansowych, na które powołują się skarżący podkreślić należy, że w niniejszej sprawie nie istniały obiektywne przeszkody do zastosowania przez inwestorów właściwej procedury, skoro zostali o takiej poinformowani wprost w decyzji Starosty W. z dnia [...] października 2007r., Nr [...]. Najpóźniej zaś po wydaniu decyzji PINB w W. z dnia [...] lutego 2010r., Nr [...] wskazującej na obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie skarżący mogli zainicjować bez przeszkód procedurę zmierzającą do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Na marginesie należy zauważyć, że skarżący uzyskali pozwolenie na użytkowanie w dniu [...] maja 2010 r., co świadczy o możliwości wypełnienia odpowiednich warunków określonych przepisami prawa. Podstawowym i wyłącznym powodem konsekwencji finansowych ponoszonych przez skarżących nie jest opieszałość urzędników lub bezprawne działanie organów, lecz przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego przed uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na użytkowanie (przed decyzją z dnia [...] maja 2010 r.) i kara nałożona z tego tytułu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.