VII SA/Wa 1309/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB") decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., "k.p.a."), w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 900/15, po ponownym rozpatrzeniu wniosku (uzupełnionego pismem z dnia [...] lutego 2016 r.) D. K. ("skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...] WINB") z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...]. 2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ("PINB") w K. nakazał B. i M. Ł. doprowadzenie obiektu (budynku warsztatowego zlokalizowanego na terenie posesji w K. przy ul. [...]) do stanu przedniego poprzez przywrócenie funkcji budynku określonej w pozwoleniu na budowę, wydanym przez Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] lipca 1993 r., tj. z warsztatu stolarskiego na budynek gospodarczy na terenie posesji w K. przy ul. [...], nakładając jednocześnie obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego. [...] WINB decyzją z dnia [...] września 2013 r. uchylił decyzję PINB w K. z dnia [...] czerwca 2013 r. w części dotyczącej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie, w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego. O stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2013 r. wniosła skarżąca. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 900/15, uchylił decyzję GINB z dnia [...] lutego 2015 r. 3. Organ podkreślił, że stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania było ponowne zbadanie decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2013 r. pod kątem przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., z uwzględnieniem wytycznych wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 900/15. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że "uszło uwadze organu, że podstawę kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z dnia [...] września 2013 r. stanowił m.in. art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu już nieobowiązującym, bowiem przytoczona treść art. 51 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego została zmieniona ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888). Organ winien zatem odnieść się również do powyższego naruszenia pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.". Wobec powyższego, w ocenie GINB powołanie w uzasadnieniu decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2013 r. art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 718 ) w brzmieniu już nieobowiązującym nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi bowiem wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa, i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że badana decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wskazany w decyzji [...] WINB art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowił, że w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Natomiast organy nadzoru budowlanego, kontynuując procedurę legalizacyjną na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, powinny były wdrożyć przepisy ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) obowiązujące w dacie wydania kontrolowanej decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2013 r. Powyższe wynika m.in. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r., nr 93, poz. 888) stanowiącego, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy tej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego (aktualnego na dzień orzekania przez organ wojewódzki) w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z porównania treści art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zastosowanego przez organ powiatowy i organ wojewódzki w kontrolowanych decyzjach, z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, obowiązującym w dacie orzekania przez ww. organy wynika, że zakres obowiązków nakładanych na inwestora, który nie przedstawił projektu budowlanego zamiennego na ich podstawie, jest tożsamy. W ocenie GINB uchybienie to nie miało wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy przez [...] WINB i nie stanowiło o rażącym naruszeniu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. 4. Organ wyjaśnił, że zarówno art. 51 ust. 4 będący podstawą decyzji organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2013 r., jak i art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego (aktualny na dzień wydania kontrolowanej decyzji) nie uprawniały organu powiatowego do nałożenia na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. Przywołane przepisy przewidywały jedynie alternatywne sposoby rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji nakazującej: 1) zaniechanie dalszych robót budowlanych albo 2) rozbiórkę obiektu lub jego części, albo 3) doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Tym samym organ powiatowy nie miał możliwości nałożenia na inwestora na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego obowiązku uzyskania także pozwolenia użytkowanie obiektu. W związku z tym [...] WINB decyzją z dnia [...] września 2013 r. zasadnie uchylił decyzję PINB w K. z dnia [...] czerwca 2013 r. w części dotyczącej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie jako bezprzedmiotowe. GINB, ponownie oceniając prawidłowość zakończenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, w tym wybór rozstrzygnięcia obejmującego przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego, stwierdził, że również w tym zakresie decyzja [...] WINB z dnia [...] września 2013 r. oraz decyzja PINB w K. z dnia [...] czerwca 2013 r. nie są obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia badanych w trybie art. 156 k.p.a. decyzji, uznano, że istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie poprzedniej funkcji budynku. Niewątpliwie zmiana zamierzonego sposobu użytkowania budynku znajduje się w katalogu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego). Odnosząc się do zarzutów dotyczących lokalizacji przedmiotowej inwestycji w granicy sąsiedniej działki, organ stwierdził, że samo usytuowanie spornego obiektu przy granicy nie stanowi rażącego naruszenia prawa, bowiem organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły innych naruszeń przepisów techniczno-budowlanych. Dodatkowo [...] WINB w decyzji z dnia [...] września 2013 r. wskazał, że stan techniczny elementów konstrukcyjnych budynku jest dobry, a sam budynek nie stwarza zagrożenia pożarowego. W dniu przeprowadzenia kontroli w budynku tym nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Okoliczności tego rodzaju, jak podkreślił GINB, mają również znaczenie przy kwalifikacji naruszenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym stan faktyczny i prawny sprawy uprawniał organ powiatowy do nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Natomiast organ powiatowy nie mógł nakazać zaniechania dalszych robót budowlanych w sytuacji, gdy żadne roboty nie były wykonywane, a obiekt, jak wskazano w decyzji organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2013 r., jest wykończony i użytkowany. Natomiast nakaz rozbiórki obiektu wykonanego z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę byłby zbyt dotkliwą sankcją dla inwestora, w szczególności biorąc pod uwagę zakres wykonanych odstępstw i możliwość przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Organ podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego ma charakter decyzji uznaniowej, ponieważ ww. przepis dopuszcza orzeczenie o nakazie rozbiórki zarówno całości, jak i części obiektu budowlanego zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. Możliwe jest również wydanie innych rozstrzygnięć, tj. zaniechanie dalszych robót albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa nie może odnosić się do pewnego luzu decyzyjnego organu wydającego decyzję, chyba że organ jawnie wyszedł poza granice swobodnej oceny. W przypadku zatem, gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Organ odniósł się także do przesłanki dotyczącej skutków społeczno-gospodarczych, jakie wywołała decyzja, stwierdzając, że nie znajduje ona zastosowania w tym postępowaniu. 5. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. K., zarzucając jej rażące naruszenie prawa i wnosząc o stwierdzenie nieważności. 6. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 8. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., uchylającej decyzję PINB w K. z dnia [...] czerwca 2013 r. w części dotyczącej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego i umarzającej postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie, w pozostałej części utrzymującej w mocy decyzję organu powiatowego. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarówno co do ustalonego stanu faktycznego, jak i zastosowanych przepisów prawa. 9. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. W postępowaniu tym organ nie orzeka co do istoty sprawy, będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia lub nieistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Sąd uznał rozważania GINB dotyczące nieważności decyzji, zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji, za prawidłowe. Organ słusznie stwierdził, że decyzja [...] WINB z dnia [...] września 2013 r. była prawidłowa – tj. nie została obarczona zarzucaną jej przez skarżącą wadą wydania z rażącym naruszeniem prawa, ani też żadną inną wadą, wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. W decyzji GINB z dnia [...] marca 2016 r. wskazano, że decyzja [...] WINB z dnia [...] września 2013 r. została wydana w postępowaniu nieważnościowym, na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu nieobowiązującym w dniu wydania decyzji. Przepis ten został zmieniony ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888 ze zm.). W ocenie GINB powołanie w uzasadnieniu ww. decyzji art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu nieobowiązującym w dniu wydania decyzji nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, ponieważ z porównania treści art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zastosowanego przez organ powiatowy i organ wojewódzki w kontrolowanych decyzjach, z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego obowiązującym w dacie orzekania przez ww. organy wynika, że zakres obowiązków nakładanych na inwestora, który nie przedstawił projektu budowlanego zamiennego, na ich podstawie jest tożsamy. Takie uchybienie nie miało więc wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy przez [...] WINB i nie stanowiło o rażącym naruszeniu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Sąd podziela stanowisko sądów administracyjnych z którego wynika, że aby możliwe było stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. niezbędna jest ocena tego naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Istotne jest przy tym, że chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez usunięcie z obrotu obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt I OSK 854/15, LEX nr 2 189 235). Co więcej, rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji, występuje wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd, LEX nr 798 194). W związku z powyższym nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie decyduje też o tym charakter przepisu, który został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Co więcej, o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2822/15, LEX nr 2 138 077). W ocenie Sądu uznanie przez GINB, że [...] WINB co prawda zastosował przepisy Prawa budowlanego nieobowiązujące w chwili wydawania decyzji, jednak ze względu na ich tożsame brzmienie, wydał prawidłowe merytorycznie rozstrzygnięcie, należało uznać za słuszne. Wobec przywołanych wyżej orzeczeń sądów administracyjnych trzeba było stwierdzić, że takie zachowanie organu, choć wadliwe, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Jak wskazano bowiem wcześniej, z taką sytuacją mamy do czynienia w tych konkretnych przypadkach, gdy naruszenie prawa jest kwalifikowane, tj. w sposób oczywisty narusza normę prawną, co do której interpretacji nie może być wątpliwości. Organ w sposób właściwy ocenił rozstrzygnięcie [...] WINB, wskazując tym samym, że działanie tego organu nie prowadziło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a więc nie było to naruszenie, które w sposób na tyle istotny wpływało na rozstrzygnięcie, że jedynym możliwym (i prawidłowym) dla organu działaniem byłoby usunięcie go z obrotu prawnego. W związku z powyższym, Sąd uznał, że dokonana przez organ ocena decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2013 r. jest prawidłowa – rozstrzygnięcie to nie zapadło z rażącym naruszeniem przepisów prawa ani nie zostało obarczone innymi wadami z art. 156 § 1 k.p.a., które mogłyby uzasadniać stwierdzenie jego nieważności. 10. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi, należało stwierdzić, że były one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób poprawny, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy – prawidłowo zinterpretowane. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.