VII SA/Wa 131/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Spółki Jawnej Z. R. W., E. Z., W. Z. z siedzibą w O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki Jawnej Z. R. W., E. Z., W. Z. z siedzibą w O. kwotę 755 zł (siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 roku, Nr [...] Starosta Powiatu Wyszkowskiego zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. Spółka Jawna R. W., E. Z., W. Z. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego (kategoria obiektu XVII) zlokalizowanego na działkach oznaczonych numerami [...] położonych przy ulicy [...] w W. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w W., Burmistrz W. działający w imieniu Gminy W. oraz Prokuratura Rejonowa w W. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w W. podniósł zarzut, iż naruszony został art.28 kpa oraz art.28 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Zarząd Dróg Wojewódzkich w W. sprawuje trwały zarząd na sąsiedniej działce nr ew. [...], to jest na drodze wojewódzkiej. Umiejscowienie znacznego obiektu ma wpływ na użytkowanie sąsiednich działek i leży w obszarze oddziaływania inwestycji. Znaczące natężenie ruchu oraz związany z tym poziom bezpieczeństwa wymaga udziału w postępowaniu Zarządcy Drogi Wojewódzkiej. Nadto brak jest zgody Zarządcy drogi na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej do projektowanego obiektu co jest bezwzględnym warunkiem określonym w przepisie art.35 pkt.3 ustawy o drogach publicznych. Burmistrz W. podniósł zarzut rażącego naruszenia prawa polegającego na przeprowadzeniu postępowania bez udziału jednej ze stron, to jest Gminy W. Gmina W. jest właścicielem drogi przebiegającej w sąsiedztwie działki, której dotyczy pozwolenie na budowę, a tym samym znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Prokurator Rejonowy w W. podniósł zarzut naruszenia art.32 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane i art.35 ust.3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych poprzez niewyegzekwowanie od wnioskodawcy Z. zgody [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. na budowę zjazdu. Nadtozdaniem Prokuratora naruszone zostały art.28 kpa i art.28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Podniesiony został również zarzut naruszenia art.7 kpa i art.75 § 1 kpa poprzez brak wyjaśnienia czy lokalizacja pawilonu handlowego w W. przy ul. [...] jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jak również zarzut naruszenia art.lO7§3 kpa poprzez brak wskazania faktów, które organ administracji wydający pozwolenie na budowę uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem Prokuratora istnieją sprzeczne opinie co do tego, czy inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i niezbędne jest powołanie biegłego w celu wyjaśnienia powstałych rozbieżności. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 roku, Nr [...] Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania Prokuratury Rejonowej w W. uchylił decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] sierpnia 2005 roku i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę narusza ustalenia szeroko rozumianego Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art.33 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane organ pierwszej instancji winien ocenić przedstawione przez inwestora dokumenty niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę. Przede wszystkim zgodnie z treścią art.35 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane winien ocenić zgodność projektu zagospodarowania działki z ustaleniami miejscowego, albo wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jeśli planu takiego brakuje, wymogami ochrony środowiska oraz przepisami techniczno budowlanymi. Organ administracji ma również obowiązek sprawdzić kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, opracowań i sprawdzeń. W razie stwierdzenia nieprawidłowości organ pierwszej instancji zobowiązany jest nałożyć na inwestora w drodze postanowienia obowiązek usunięcia uchybień w określonym terminie. Zdaniem Wojewody [...] analiza projektu budowlanego wskazuje, iż projektant nie doliczył do powierzchni sprzedaży pawilonu handlowego powierzchni komunikacji, magazynowej, pomieszczeń zapleczowych, biurowych i socjalnych oraz pomieszczeń technicznych. W obiektach samoobsługowych do powierzchni sprzedaży zaliczyć należy zarówno powierzchnie zajęte pod regały z towarami przeznaczonymi do sprzedaży jak i powierzchnie między tymi regałami, które służą temu, by kupujący odebrali zakupiony towar. Do powierzchni sprzedaży zaliczyć także należy powierzchnie, które służą temu, by kupujący uiszczali sprzedawcy należną mu cenę czyli powierzchnię, na której usytuowane są kasy jak i powierzchnię, przez którą kupujący przemieszczają się z zakupionymi towarami do kas. Tam bowiem mają dokonać czynności zapłaty. W ocenie Wojewody uwzględniając powyższe przesłanki ogólna powierzchnia sprzedaży projektowanej inwestycji wynosi ‘[...] m2. Powoduje to, iż projektowana inwestycja jest obiektem handlowym o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Z akt sprawy nie wynika natomiast, by organ pierwszej instancji sprawdził, czy na działkach na których ma być zrealizowana inwestycja dopuszcza się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, gdyż tylko w takiej sytuacji realizacja projektowanego obiektu jest dopuszczalna. Nadto projekt zagospodarowania działki na której ma powstać inwestycja jest niezgodny z art.34 ust.3 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz §8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz.1133), gdyż jest sporządzony na kopii mapy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji winien wziąć także pod uwagę, iż obecnie inwestor nie posiada uzgodnień w zakresie obsługi komunikacyjnej co narusza art.32 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Urząd Marszałkowski Województwa [...] anulował bowiem opinię techniczną dotyczącą budowy skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...]) z ulicą [...] i zjazdem publicznym do obiektu handlowego w formie ronda. Organ pierwszej instancji winien jeszcze raz z uwzględnieniem powyższych uwag przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie możliwości realizowania inwestycji w miejscu wskazanym w dokumentacji przedstawionej przez inwestora. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Z. Spółka Jawna R. W., E. Z., W. Z. Skarżąca Spółka podniosła zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] art.136 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Tymczasem zdaniem skarżących na podstawie zgromadzonych w toku postępowania materiałów dowodowych organ odwoławczy mógł wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Kwestia przekroczenia wielkości powierzchni sprzedaży zdaniem skarżącej Spółki leży wyłącznie w gestii projektanta. Aby wyjaśnić powstałe wątpliwości można było wezwać projektanta do złożenia stosownych wyjaśnień w tym przedmiocie. Nadto Wojewoda nie jest ustawowo upoważniony do interpretacji art.2 pkt.19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która definiuje tzw. powierzchnię sprzedaży. Bezzasadny zdaniem skarżącej Spółki jest zarzut sporządzenia projektu zagospodarowania terenu na kopii mapy zasadniczej. Oryginał projektu znajduje się bowiem u Starosty W., a także w zasobach inwestora. Bezpodstawny jest również zarzut braku sprawdzenia zgodności realizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączono wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek objętych planowaną inwestycją, a także dołączono opinię prawną potwierdzającą zgodność planowanej inwestycji z tym planem. Dołączono również oświadczenie uprawnionego architekta - autora projektu - o zgodności projektu z przepisami prawa. Nadto ustawa nie zawiera wymogu stworzenia jakiegokolwiek szczególnego substratu materialnego dokonania takiego sprawdzenia. Jedynym efektem takiego sprawdzenia jest decyzja administracyjna udzielająca pozwolenia na budowę lub odmawiająca udzielenia takiego pozwolenia. Zdaniem skarżącej Spółki naruszony został przez Wojewodę także art.32 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez błędną ocenę zagadnienia przebudowy drogi krajowej nr [...] i budowy układu komunikacyjnego do działek objętych pozwoleniem na budowę z dnia [...] sierpnia 2005 roku. Nie stanowiło to bowiem przedmiotu postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty W.. Przebudowa drogi krajowej i pozyskanie w tym zakresie stosownych pozwoleń należy do właściwości Wojewody jako organu pierwszej instancji i nakazanie zbadania tego zagadnienia Staroście rażąco narusza prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art.l38§2 kpa. Zgodnie z treścią wyżej wymienionego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W wypadku gdy przedmiotem zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego jest decyzja kasatoryjna rolą sądu jest dokonanie oceny czy organ wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art.l38§2 kpa. W wyroku z dnia 17 października 1996 roku, sygn. akt I SA/Gd 234/96 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wydawanie decyzji o charakterze kasatoryjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji". W niniejszej sprawie zdaniem Sądu nie zachodziły przesłanki pozwalające organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Wojewody [...] Wojewoda nie zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. Zalecenia Wojewody sprowadzają się w istocie do tego, by organ pierwszej instancji ponownie przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy z uwzględnieniem poglądów Wojewody. Nie są to okoliczności, które mogłyby być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu nie ma żadnych przeszkód by organ odwoławczy samodzielnie dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o tę analizę wydał stosowne rozstrzygnięcie. Przekazywanie sprawy organowi pierwszej instancji, tylko po to wy wykonał czynności, które winien wykonać odwoławczy nie tylko narusza art.l38§2 kpa ale przyczynia się również do przewlekłości postępowania. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 c i art.152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.