VII SA/Wa 131/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] ("skarżąca") jest decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r., nr [...], wydana w sprawie dotyczącej zgłoszenia zamiaru budowy dwóch kiosków tymczasowych w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: [...] pismem z [...] września 2016 r. (skorygowanym [...] października 2016 r.) zgłosił budowę obiektów budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę w postaci dwóch kiosków handlowych tymczasowych na okres 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Kioski o konstrukcji drewnianej o powierzchni 12 m2, wymiarach 3,5 m x 3,4 m i wysokości maksymalnie 3 m miały być zlokalizowane na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...][...]. Prezydent [...] ("Prezydent") decyzją z [...] października 2016 r., nr [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), wniósł sprzeciw od ww. zgłoszenia. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewoda [...] ("Wojewoda") decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymał ww. decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał za organem I instancji na niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu Rondo [...] – część I przyjętego uchwałą Rady [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Podał, że działka pod inwestycję o nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w ww. planie symbolem [...], do którego na podstawie § 30 ust. 1 pkt 5 lit. e planu stosuje się § 10. Ten zaś dopuszcza sytuowanie kiosków wyłącznie przy przystankach komunikacji publicznej oraz w miejscach wyznaczonych na rysunku planu, przy czym w jednym miejscu nie więcej niż 2 kiosków, a w przypadku lokalizacji przy przystanku – w odległości do 50 m od znaku wyznaczającego to miejsce. Kioski zaprojektowano w odległości mniejszej niż 50 m od przystanku komunikacji publicznej, ale miejsce to zostało już wykorzystane w ten sposób wykluczając wykonanie przedmiotowej inwestycji. W wyniku wniesienia skargi na rozstrzygnięcie Wojewody, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 943/17, uchylił tę decyzję, uznając stanowisko organy w zakresie sprzeczności inwestycji z prawem miejscowym za przedwczesne i zalecając uzupełnienie postępowania z uwzględnieniem m.in. definicji tymczasowego obiektu budowlanego. Sąd wskazał bowiem na konieczność zbadania, czy obiekty istniejące, na które wskazał Wojewoda odpowiadają wskazanej definicji. Zgodnie z zaleceniami Sądu Wojewoda [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], zlecił Prezydentowi wyjaśnienie wskazanej przez Sąd kwestii. Prezydent w odpowiedzi na powyższe wyjaśnił, że kioski znajdujące się w promieniu 50 m od znaku przystanku komunikacji miejskiej zlokalizowane wzdłuż ul. [...] po zachodniej stronie pawilonów handlowych odpowiadają definicji tymczasowych obiektów budowlanych zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] listopada 2018 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z [...] października 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, "Prawo budowlane") roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady znajdują się w art. 29-31 Prawa budowlanego, jednak zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zawsze oznacza rezygnację z jakiejkolwiek regulacji administracyjno-prawnej. Budowa części obiektów oraz wykonywanie części robót wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Wojewoda wyjaśnił, że organ administracji publicznej ma kompetencję do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych w zgłoszeniu. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Przepisy prawa przewidują dwa odrębne powody wniesienia sprzeciwu. Pierwszym, zgodnie z art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, jest niedopełnienie przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów mimo wezwania go do tego przez organ postanowieniem. Drugim rodzajem sprzeciwu jest – zgodnie z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego – stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych, tj. gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy bądź gdy zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Organ wskazał, że działka inwestycyjna o numerze ewidencyjnym [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Rondo [...] - część I, przyjętego uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Zgodnie z § 30 ust. 1 pkt 5 lit. e tego planu, wprowadza się następujące ustalenia szczegółowe dla terenów dróg publicznych – placów miejskich ([...]): 5) Szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu: e) zasady zagospodarowania miejsc i przestrzeni publicznych wg § 10. Natomiast zgodnie z § 10 ust. 9 pkt 1 planu: Określa się zasady dotyczące sytuowania i kształtowania kiosków na terenach określonych w ust. 1: 1) dopuszcza się sytuowanie kiosków wyłącznie przy przystankach komunikacji publicznej oraz w miejscach wyznaczonych na rysunku planu; w jednym miejscu dopuszcza się sytuowanie nie więcej niż 2 kiosków, chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej, przy czym powinny one mieć jednakową formę architektoniczną i wystrój; kioski przy przystankach powinny znajdować się w odległości do 50 m od znaku wyznaczającego miejsce przystanku. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie ustalenia szczegółowe dla terenu oznaczonego symbolem [...] określa § 30 ust. 1 pkt 5 lit. e planu, który wskazuje, że zasady zagospodarowania miejsc i przestrzeni należy interpretować wg § 10, zatem należy uznać, że dla terenu oznaczonego symbolem [...] w kwestii sytuowania kiosków zastosowanie ma wyłącznie § 10 ust. 9 pkt 1 planu. W ocenie organu z materiału zgromadzonego w ramach postępowania odwoławczego wynika, że spełniony został warunek dotyczący kwestii zachowania odpowiednich odległości przy sytuowaniu kiosków, ponieważ zostały one zaprojektowane w odległości mniejszej niż 50 m od przystanku komunikacji publicznej. Jednakże powyższe postanowienie planu nakazuje sytuowanie nie więcej niż 2 kiosków, chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej. Natomiast zgromadzony materiał wskazuje, że w promieniu 50 m od znaku przystanku komunikacji miejskiej istnieją już dwa kioski. Wskazując na odpowiedź udzieloną mu przez Prezydenta, Wojewoda wskazał, że tymczasowymi obiektami budowlanymi są obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 tej ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Jednakże dotyczy to wyłącznie obiektów, dla których w zgłoszeniu określono termin rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, ale nie dłuższy niż 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że cechą charakteryzującą obiekt tymczasowy jest jego nietrwałe połączenie z gruntem. Trwałe zaś związanie z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie w inne miejsce. O tym, czy obiekt jest trwale połączony z gruntem nie decyduje metoda i sposób posadowienia, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają trwałego posadowienia. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna oraz wyjaśnienia Prezydenta [...], złożone przy piśmie z [...] września 2018 r., wskazują, w ocenie Wojewody, że istniejące kioski zlokalizowane wzdłuż ul. [...] po zachodniej stronie pawilonów handlowych odpowiadają definicji tymczasowych obiektów budowlanych zgodnie z art. 3 ust. 5 Prawa budowlanego. W tej sytuacji organ uznał wniesienie sprzeciwu za zasadne – z uwagi na niezgodność zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W skardze do Sądu na ww. decyzję Wojewody z [...] listopada 2018 r. skarżąca, której [...] jest wspólnikiem, a działka pod inwestycję – własnością, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała przede wszystkim na to, że punkt sprzedaży [...], wskazany przez organ jako istniejący obiekt tymczasowy, nie spełnia definicji obiektu tymczasowego, albowiem jest stale związany z gruntem, istnieje od 40 lat, jego konstrukcja uniemożliwia jego przeniesienie w inne miejsce, a także jest wpisany w ewidencji gruntów i budynków jako budynek stały. Skarżąca przedłożyła opinię techniczną dotyczącą tego obiektu. Ponadto wskazała, że drugi z obiektów uznanych przez organ za istniejący obiekt tymczasowy – kiosk "Ruchu" – również jest stale związany z gruntem i istnieje od 20 lat. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Wojewody z [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta z [...] października 2016 r. wnoszącą sprzeciw od zgłoszenia zamiaru budowy dwóch kiosków tymczasowych na okres 120 dni przy ul. [...] w [...], na działce o nr ew. [...]. Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowił art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego a przyczyną jego zastosowania było ustalenie, że inwestycja objęta zgłoszeniem nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dokonując takiej oceny wskazano na to, że wprawdzie znajdujący zastosowanie w sprawie plan miejscowy (wskazany już w części historycznej – rejonu Rondo [...] – część I), dopuszcza sytuowanie kiosków, ale tylko w dwóch lokalizacjach, m.in. w odległości do 50 m od znaku wyznaczającego miejsce przystanku komunikacji publicznej z zastrzeżeniem, że w jednym miejscu dopuszcza się sytuowanie nie więcej niż dwóch kiosków. Wojewoda, wobec załączników do zgłoszenia wskazujących sposób usytuowania projektowanych kiosków uznał, że znajdują się one w miejscu, w którym plan dopuszcza tego rodzaju zabudowę (w odległości mniejszej niż 50 m od znaku przystanku komunikacji), ale w miejscu tym, jak stwierdził, znajduje się już tego rodzaju zabudowa, a to wyklucza zaakceptowanie tej inwestycji wobec jej sprzeczności z planem. Odnosząc się do charakteru uwzględnionej – istniejącej zabudowy Wojewoda powołał się na dokumentację fotograficzną oraz wyjaśnienia Prezydenta z [...] września 2018 r. Co istotne, wskazana decyzja Wojewody wydana została na skutek wyroku tut. Sądu z 7 lutego 2018 r. uchylającego poprzednie rozstrzygnięcie Wojewody wydane w niniejszej sprawie (oparte na podobnych stwierdzeniach i ustaleniach). Wyrok Sądu uprawomocnił się z dniem 7 kwietnia 2018 r., a wobec tego będąc związany oceną w nim zawartą, Wojewoda raz jeszcze zobligowany był do rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji, wobec wytycznych Sądu, opartych na interpretacji planu miejscowego przyjętej przez Wojewodę, organ ten zobligowany został do bezspornego ustalenia charakteru zabudowy istniejącej "w obszarze inwestycji". Wydając takie zalecenia Sąd jednocześnie przyjął, że skoro w planie miejscowym mowa jest o kiosku, a tego rodzaju zabudowę, stosownie do art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, zalicza się do tymczasowych obiektów budowlanych, to z uwzględnieniem treści tego przepisu należy ustalić charakter istniejących już na wskazanym terenie obiektów. Sąd zauważył jednocześnie, że pozostająca w aktach dokumentacja fotograficzna może określone stanowisko sugerować, niemniej nie rozstrzyga tej kwestii w sposób nie budzący wątpliwości. Podsumowując Sąd zaznaczył, że jedynym obowiązkiem organu odwoławczego w tej sprawie będzie rozstrzygnięcie ww. zagadnienia, dotyczącego charakteru istniejących dwóch kiosków. Zdaniem Sądu kontrolującego obecnie zaskarżoną decyzję, orzekając ponownie w sprawie Wojewoda nie wykonał przywołanych wytycznych Sądu, czym dopuścił się naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., "p.p.s.a."), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wprawdzie zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego po myśli wskazań Sądu, ale w ten sposób w poczet materiału dowodowego włączył jedynie krótkie stanowisko Prezydenta (v. pismo z [...] września 2018 r.) oparte na stwierdzeniu, że "istniejące kioski odpowiadają definicji tymczasowych obiektów budowlanych". Sąd dostrzega przy tym, że stwierdzając jak wyżej Prezydent nie przedstawił żadnej argumentacji umożliwiającej weryfikację tej oceny, a zarazem wskazującej na jej prawidłowość. To też znalazło swoje "odbicie" w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym to Wojewoda poza wskazaniem na definicję z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego i ww. pismo Prezydenta (zbyt lakoniczne, aby mogło być uznane za pomocne), jak i dotychczas zgromadzony materiał (uznany ww. wyrokiem za niewystarczający), nie przedstawił żadnych tego rodzaju okoliczności, które przemawiałaby za prawidłowością jego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, należało przyjąć, że wytyczne wynikające z ww. wyroku Sądu nie zostały wykonane, bo nadal nie ustalono, czy kioski handlowe znajdujące się w obszarze inwestycji, zgodnie ze stanowiskiem skarżącej i inwestora – posadowione tam kilkadziesiąt lat temu, spełniają definicję tymczasowego obiektu budowlanego. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać. Orzekając po raz kolejny w sprawie Wojewoda obowiązany będzie wykonać wytyczne wynikające z wyroku tut. Sądu z 7 lutego 2018 r. o sygn. akt VII SA/Wa 943/17 i poczynić w kontekście okoliczności w nim wskazanych dodatkowe ustalenia. Winien także wziąć pod uwagę, że definicja tymczasowego obiektu budowlanego wskazuje dwa zespoły cech, które przesądzają o uznaniu obiektów budowlanych za "tymczasowe". Pierwszą kategorię tworzą obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki, a drugą - obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem. Z powyższego wynika, że pierwszą kategorię tymczasowych obiektów budowlanych tworzą takie, co do których inwestor zakłada, że okres ich użytkowania w danym miejscu będzie krótszy niż trwałość techniczna, ale założenie to nie może mieć wyłącznie charakteru subiektywnego; ważna jest więc konstrukcja, zastosowane materiały i technologia. Natomiast zaliczenie do drugiej kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, to jest takich, które charakteryzują się tym, że obiekty te są niepołączone trwale z gruntem podlega każdorazowo ocenie organu w kwestii spełnienia warunku nietrwałego związania z gruntem. Jak przyjął NSA w wyroku z 3 lutego 2017 r. o sygn. akt II OSK 1261/15, "Ocena ta dokonywana jest na podstawie okoliczności faktycznych sprawy, zamiaru inwestora, a zwłaszcza treści projektu budowlanego, o ile taki został sporządzony." W tym samym wyroku NSA wskazał także, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. "Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. A zatem cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Na tej podstawie można więc sformułować konkluzję, że o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia." Podzielając to stanowisko w całości Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje więc raz jeszcze na potrzebę uzupełnienia akt w sposób pozwalający na ustalenie tego rodzaju cech obiektów istniejących "w obszarze inwestycji", które mają znaczenie dla dokonania ich kwalifikacji w kontekście art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.