VII SA/Wa 1311/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2011r. sprawy ze skargi K. K. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektów budowlanych i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących K. K. i M. K. 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania K. i M. K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. na podstawie art.138 § 1 pkt. 1, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 z późn.zm.) zwanego dalej K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].03.2011 r. Nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektów budowlanych i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, dwóch budynków gospodarczych i zbiornika na ścieki w zabudowie zagrodowej, położonych na działce nr [...] w miejscowości [...], Gm. [...] z powodu braku zgodności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej miejscowości. Z akt sprawy wynika, że inwestor - K. i M. K. złożyli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, 2 budynków gospodarczych oraz zbiornika na ścieki, położonych na działce nr [...] w miejscowości [...], Gm. [...]. Organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku Inwestora, stwierdził niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...], zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. (opublikowaną w Dz. Urz. [...]. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r.), decyzją z dnia [...].03.2011 r. Nr [...] odmówił zatwierdzenia projektów budowlanych i udzielenia pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji K. i M. K. złożyli odwołanie do Wojewody [...] wnosząc ojej uchylenie i podnosząc, że działka nr [...] zlokalizowana w miejscowości [...] położona jest na terenach oznaczonych lit. R , na których zgodnie z § 43 ww. planu dopuszcza się budowę obiektów budowlanych, w tym budynków i budowli rolniczych, na podstawie przepisów odrębnych. Odwołujących dziwi fakt żądania od od nich jako inwestorów aby wymienili przepisy odrębne na podstawie, których mogą zrealizować swoje zamierzenie inwestycyjne jako rolnicy, skoro przepisy odrębne zostały przykładowo wyliczone w § 8 punkcie 8 cyt. wyżej planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...]. Podnieśli, ze jako inwestorzy nie mają wpływu na treść takich zapisów planu, jak również na sposób ich rozumienia przez Starostę. Podnieśli również, że zgodnie z art. 6 ust. 1. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Wskazali ,że w myśl ust.2 pkt.l cyt. wyżej art. 6, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zdaniem odwołujących się uprawnienie właściciela do swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości może być ograniczone ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako prawa miejscowego , jeśli wynikają wprost z tego planu. A zatem aby ograniczyć prawo właściciela do podjęcia na niej określonej zabudowy (w omawianym przypadku zabudowy związanej z produkcją rolną) lub do jej zabudowania w ogóle, nie wystarczy powołanie się na to, że teren według przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego jest gruntem rolnym, ale konieczne jest wykazanie, że plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza zakaz zabudowy tego terenu w ogóle lub zabudowy określonego rodzaju. Wojewoda [...] utrzymując w mocy odmowną decyzję Starosty [...] wskazał, że z przytoczonych, w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, przepisów, jednoznacznie wynika, iż właściwy organ architektoniczno-budowlany obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tylko w przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie organ weryfikuje spełnienie pozostałych warunków, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Oznacza to, że projekt budowlany musi być zgodnyz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa przeznaczenie terenu, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Następnie wskazał, że działka objęta projektowaną inwestycją o nr ew. [...] położona jest, zgodnie z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w obszarze produkcji rolnej oznaczonym na rysunku planu symbolem R. Uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...].06.2005 r. zatwierdzająca przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi: [...] w § 43 dopuszcza na terenach oznaczonych symbolami R i RL budowę obiektów budowlanych, w tym budynków i budowli rolniczych, na podstawie przepisów odrębnych. Zdaniem Wojewody, w świetle takiego zapisu planu, słusznie Starosta stwierdził w zaskarżonej decyzji, że brak jest przepisów odrębnych pozwalających na budowę na tym terenie ("R") projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto obowiązujący ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznacza tereny pod zabudowę zagrodową, mieszkaniową o funkcjach mieszanych - zabudowa zagrodowa i jednorodzinna z towarzyszącą funkcją usług nieuciążliwych a więc bezzasadnym jest planowanie w takim układzie zabudowy zagrodowej tj. jak wynika z treści wniosku i projektów budo wlany cłi - budynku mieszkalnego, dwóch budynków gospodarczych i zbiornika na ścieki, o jaką wnoszą skarżący, na terenach typowo rolnych. W treści § 8 pkt 8) ww. uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego m.in. wieś [...] zostały wymienione wymagania przepisów odrębnych i norm polskich w szczególności dotyczących: a) warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, b) warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie, c) warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, d) warunków technicznych jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi i ich usytuowanie, e) określenia wzajemnych odległości i warunków usytuowania elementów zagospodarowania terenu. Jednak w ocenie zarówno organu I instancji jak i organu odwoławczego brak jest przepisów odrębnych zezwalających na budowę budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych na terenie przeznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod użytkowanie ogólnorolnicze. Wobec powyższego organ drugiej instancji prowadząc postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty Siedleckiego nie narusza prawa, w związku z czym brak było podstaw jego zmiany lub uchylenia. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego K.. i M. K. zarzucili organom, podobnie jak w odwołaniu, błędną interpretację planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz. Urz. [...] Nr [...]. poz.]) , który ich zdaniem dopuszcza się budowę obiektów budowlanych, w tym budynków i budowli rolniczych, na podstawie przepisów odrębnych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia jest stwierdzenie sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ocena, że przepisy ustawy - Prawo budowlane nie są przepisami "odrębnymi" w rozumieniu § 43 Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt budowlany opracowany był zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz przepisami wykonawczymi do niej, a jedyną przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę obiektów była ocena, że na wskazanym terenie zabudowa jest dozwolona na podstawie przepisów odrębnych. Plan zagospodarowania przestrzennego nie zakazuje budowy obiektów budowlanych, w tym budynków i budowli rolniczych, ale ogranicza prawo zabudowy do sytuacji wynikających z dyspozycji przepisów odrębnych. Organ analizując wniosek nie znalazł przepisów odrębnych na podstawie których możliwa jest lokalizacja i realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia. Niewątpliwie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości . Uprawnienie właściciela do swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości może być ograniczone ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako prawa miejscowego, jeśli wynikają wprost z tego planu. Problem takich ograniczeń zatem sprowadza się do ustalenia treści postanowień planu. Niezależnie od przeznaczenia terenu, plan może on ustalać szczególne warunki jego zagospodarowania, w tym zakaz zabudowy, wynikające np. z potrzeby ochrony środowiska, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Stąd tak ważne przy uchwaleniu planów szczegółowych jest ich jednoznaczność , która szczególne znaczenie ma przy zagospodarowywaniu gruntów rolnych lub leśnych. Dlatego tym problemem zajął się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 maja 1998r. OPK 40/97 stwierdzając, że ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako gruntu rolnego nie oznacza samo przez się zakazu takiej jego zabudowy, która nie zmienia jego przeznaczenia. Zakaz takiej zabudowy musiałby wynikać ze szczególnych warunków zagospodarowania takiego terenu, określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. A zatem aby ograniczyć prawo właściciela nieruchomości do podjęcia na niej określonej zabudowy lub do jej zabudowania w ogóle, nie wystarczy powołanie się na to, że teren według przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego jest gruntem rolnym, ale konieczne jest wykazanie, że plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza zakaz zabudowy tego terenu w ogóle lub zabudowy określonego rodzaju. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 maja 1998r. OPK 40/97 stwierdził, że zamierzenie budowy obiektów budowlanych służących produkcji rolniczej na terenie, którego przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało ustalone jako grunty rolne, nie jest sprzeczne z tym planem w rozumieniu art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ w związku z art. 10 ust. 1 pkt 8 tej ustawy, jeżeli plan nie wprowadza zakazu takiej zabudowy terenu wskazując ponadto, że według art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 16 poz. 78 ze zm./ grunty rolne pod budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej są gruntami rolnymi. Oznacza to, że tego rodzaju zabudowa gruntów rolnych nie zmienia ich przeznaczenia. W niniejszej sprawie K. i M. K. złożyli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, 2 budynków gospodarczych oraz zbiornika na ścieki, położonych na działce nr [...] w miejscowości [...], Gm. [...]. Działka objęta projektowaną inwestycją o nr ew. [...] położona jest, zgodnie z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w obszarze produkcji rolnej oznaczonym na rysunku planu symbolem R. Uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...].06.2005 r. zatwierdzająca przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi: [...]w § 43 dopuszcza na terenach oznaczonych symbolami R i RL budowę obiektów budowlanych, w tym budynków i budowli rolniczych, na podstawie przepisów odrębnych. § 43 ani nie precyzuje do jakich przepisów odręnych się odwołuje. Żaden inny zapis tego planu również nie odnosi się do tego zapisu § 43. Zatem analizując treść planu i dokonując jego interpretacji należy, zdaniem Sądu, wziąć pod uwagę charakter planowanej inwestycji, ustalić czy grunty rolne znajdujące się pod planowanym budynkiem mieszkalnym oraz innymi budynkami i urządzeniami będa służyć wyłącznie produkcji rolniczej, a tym samym będą nadal gruntami rolnymi. To, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznacza tereny pod zabudowę zagrodową czy mieszkaniową ale jednocześnie dopuszcza budowę obiektów budowlanych na innych terenach nie powinno przesądzać wprost o odmowie zezwolenia właścicielowi gruntów rolnych na budowę na takim terenie siedliska, jeżeli wykaże on, że w wyniku zabudowy grunt nie straci swojego charakteru rolnego, ponieważ jest on niezbędny mu dla prowadzenia gospodarstwa rolnego (np nie ma w pobliżu innego siedliska, które już obsługuje gruntu rolne znajdujące się na terenie objętym w/w planem. Zauważyć przy tym należy, że § 43 na terenach oznaczonych symbolami R i RL dopuszcza budowę obiektów budowlanych na podstawie przepisów odrębnych ale nie zakazuje budowy budynków rolniczych. A zatem aby ograniczyć prawo właściciela nieruchomości do podjęcia na niej określonej zabudowy lub do jej zabudowania w ogóle, nie wystarczy powołanie się na to, że teren według przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego jest gruntem rolnym, ale konieczne jest wykazanie, że plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza zakaz zabudowy tego terenu w ogóle lub zabudowy określonego rodzaju. Reasumując , w ocenie Sądu, organy obu instancji przyjmując tezę, że w/w plan zakazuje zabudowy rolniczej na gruntach rolnych oznaczonych symbolami R i RL pownien wyjaśnić jakimi kierował się przesłankami dokonując takiej interpretacji planu. Zdaniem Sądu przedstawione wyżej okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie zostały wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji, ani też przed organem odwoławczym dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uznał że naruszenie przepisów postępowania ( art. 7 i 77 K.p.a.) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy sąd orzekł, że zaskarżona decyzją nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie to traci moc w chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.