VII SA/Wa 1312/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zwanej dalej "specustawą drogową", po rozpatrzeniu odwołania G. M., uchylił w części i orzekł w tym zakresie do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z akt sprawy wynikało, że w dniu 20 lutego 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa skrzyżowania ulic [...] – [...] – [...] w L. polegająca na budowie czwartego ramienia skrzyżowania ulicy Lipowej wraz z rozbudową i budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego, przebudową kolidującej infrastruktury technicznej i rozbiórką kolidującej zabudowy". Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r, nr [...] Wojewoda [...] udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] wniosła G.M.. W tych okolicznościach została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie wskazał, że przed złożeniem wniosku, inwestor uzyskał opinie wymagane przez art. 11 b ust. 1 specustawy drogowej. Ponadto zauważył, że do wniosku załączono mapę w skali 1:1000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, dołączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Inwestor dołączył projekt budowlany wykonany i sprawdzony z zgodnie z wymaganiami z art. 12 ust. 7 oraz art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, że spełnia on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, oraz rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462, z późn. zm.). Z kolei analizując wniosek o wydanie przez Wojewodę [...] decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, organ odwoławczy uznał, że zawiera on elementy wskazane w art. 11 d ust. 1 pkt. 8 oraz art. 11 d ust. 8 specustawy drogowej. W ocenie organu drugiej instancji Wojewoda [...] prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania wniosków, uwag i zastrzeżeń, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. W ocenie organu odwoławczego pomimo, że decyzja organu pierwszej instancji czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej to jednak wymaga dokonania korekty. Minister dostrzegł, iż w ramach obowiązku przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu organ pierwszej instancji zezwolił m.in. na rozbiórkę istniejącej sieci wodociągowej, rozbiórkę sieci teletechnicznej, rozbiórkę sieci energetycznej, rozbudowę sieci kanalizacji odwadniającej, rozbiórkę sieci gazociągowej, podczas gdy w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ administracji publicznej może jedynie zezwolić na przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia terenu, a nie samą rozbiórkę istniejącej sieci uzbrojenia terenu. Zauważył też, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydana w toku postępowania wszczętego przed wejściem w życie ustawy zmieniającej może jedynie zawierać rozstrzygnięcie w przedmiocie zezwolenia na przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia terenu, a nie samą budowę nowej sieci uzbrojenia terenu. Dlatego też Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił nieprecyzyjne zapisy zawarte w decyzji organu I instancji w zakresie zezwolenia m.in. na rozbiórkę istniejącej sieci wodociągowej, rozbiórkę sieci teletechnicznej, rozbiórkę sieci energetycznej, rozbudowę sieci kanalizacji odwadniającej, rozbiórkę sieci gazociągowej i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia, nowych zapisów stanowiących o tym, iż w ramach przedmiotowej inwestycji drogowej będzie wykonana przebudowa ww. sieci uzbrojenia terenu, a nie ich rozbiórka i rozbudowa. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego wezwał inwestora do wypowiedzenia się w kwestii zarzutu dotyczącego braku uzyskania dla przedmiotowej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W piśmie z dnia 4 stycznia 2016 r. inwestor wskazał, że zakres inwestycji obejmuje rozbudowę ok. 350 metrów drogi, a inwestycja nie leży na obszarze Natura 2000 oraz nie oddziałuje na niego. Okoliczność ta powoduje, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dlatego nie jest wymagana decyzja środowiskowa. Inwestor podkreślił także, że przedmiotowa inwestycja jest zamierzeniem inwestycyjnym mogącym funkcjonować samodzielnie, a jego głównym celem jest poprawa przepustowości na skrzyżowaniu ulic [...] – [...] – [...] w L.. Odnosząc się zaś do kwestii celowego obejścia przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w związku z uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jedynie dla przedsięwzięcia pn. " Rozbudowa ulicy [...] w L. wraz z rozbiórką istniejącego i budową nowego mostu na potoku [...](...)" inwestor wskazał, że przedsięwzięcie to będzie realizowane przez odrębny podmiot tj. Burmistrza Miasta [...] i służy rozbudowie innej kategorii drogi. W odniesieniu do obu odcinków dróg nie można mówić o powiązaniu technologicznym bowiem rozbudowywane w ramach decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. skrzyżowanie będzie funkcjonować samodzielnie i jest wykonywane przez innego zarządcę drogi. Organ odwoławczy podzielił stanowisko inwestora, co do braku potrzeby wcześniejszego uzyskania decyzji środowiskowej dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Wskazał, że o tym, czy określone przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko rozstrzyga się biorąc pod uwagę szczegółowe uwarunkowania określone w rozporządzeniu w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" oraz uwarunkowania wskazane w art. 63 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Planowana inwestycja nie jest wymieniona ani w § 2 ani też w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie zachodzą również żadne przesłanki wynikające z treści § 3 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 powołanego rozporządzenia, które zobowiązywałyby inwestora do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedmiotowa inwestycja obejmuje odcinek ok. 350 metrów drogi, a co za tym idzie nie może zostać uznana za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto z akt sprawy wynika, że projektowana inwestycja pod nazwą: "Rozbudowa skrzyżowania ulic [...] – [...] – [...] w L. polegająca na budowie czwartego ramienia skrzyżowania ulicy [...] wraz z rozbudową i budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego, przebudową kolidującej infrastruktury technicznej i rozbiórką kolidującej zabudowy" jest odrębnym zamierzeniem inwestycyjnym od wskazanego przez skarżącą zamierzenia polegającego na budowie ulicy [...] wraz z rozbiórką oraz budową nowego mostu na potoku [...] w L.. Rozbudowa ronda poprzez włączenie ul. [...] jest realizowana w ciągu drogi krajowej nr [...], gdzie organem właściwym w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji jest Wojewoda [...] natomiast zezwolenie na budowę ulicy [...], która jest drogą gminną znajduje się we właściwości Starosty. Zadania te mają realizować różne funkcje użytkowe i nie stanowią jednej całości. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja drogowa jest przedsięwzięciem mogącym funkcjonować samodzielnie, którego zadaniem jest poprawa przepustowości na skrzyżowaniu ulic [...] – [...] – [...] w L.. Organ odwoławczy wskazał również, iż niedopuszczalna jest ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, który wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła G. M. domagając się uchylenia obu zaskarżonych decyzji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła wydanie jej z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. jako określający niezbędne składniki uzasadnienia decyzji. Wskazała, że organ II instancji rozpoznający sprawę powinien ustosunkować się do zarzutów podniesionych przez skarżąca w ten sposób, że powinien przedstawić argumenty logicznie obalające argumenty zarzutu w nawiązaniu do ustalonych faktów. Co za tym idzie, takie uzasadnienie decyzji utrzymującej w mocy decyzję I instancji jest rażąco sprzeczne z wymogami prawno-procesowymi zawartymi w normie art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu również naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w ten sposób, że aprobowane przez organy prowadzenie obu inwestycji przez dwa różne podmioty oraz ustalona właściwość organów dla wydania decyzji ZRiD były nieprawidłowe. Takie stanowisko łamie rażąco normę wynikająca z przepisu art. 3 ust.1 pkt 13 ustawy środowiskowej, albowiem przepis ten jednoznacznie mówi o tożsamości przedsięwzięcia w sytuacji gdy oba zamierzenia są realizowane także przez różne podmioty. Na rozprawie skarżąca przedłożyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 1 lipca 2016r, II SA/Kr 470/16 wnosząc o przeprowadzenie dowodu z ww. wyroku. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż nie narusza ona prawa. Z akt sprawy wynika, że inwestor spełnił wymagania specustawy drogowej: zwrócił się do właściwych organów samorządów terytorialnych celem uzyskania opinii (art. 11b ust. 1); dołączył mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu oraz analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu (art. 11d ust. 1 pkt 1 i 2); dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm., dalej: Prawo budowlane). Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Minister w postępowaniu odwoławczym trafnie uchylił nieprecyzyjne zapisy decyzji organu pierwszej instancji dotyczące rozbiórki i rozbudowy sieci uzbrojenia terenu orzekając w tym zakresie, iż w ramach przedmiotowej inwestycji drogowej będzie wykonana przebudowa sieci uzbrojenia terenu, a nie ich rozbiórka i rozbudowa. Zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustany Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika z powyższego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej. Jednocześnie organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Należy zauważyć, że zezwolenie na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy specustawy drogowej, ustawy Prawo budowlane oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że planowane zamierzenie inwestycyjne, które jak wynika z wyjaśnień stron już zostało zrealizowane nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 ust 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przedsięwzięciem mogącym oddziaływać na środowisko są "drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody (...)". Projektowana inwestycja pn. ""Rozbudowa skrzyżowania ulic [...] – [...] – [...] w L. polegająca na budowie czwartego ramienia skrzyżowania ulicy [...] wraz z rozbudową i budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego, przebudową kolidującej infrastruktury technicznej i rozbiórką kolidującej zabudowy" obejmuje odcinek 350m drogi i nie leży na obszarze Natura 2000. W związku z czym nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz 1397 ze zm). Organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił, iż o tym, że określone przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko rozstrzyga się biorąc pod uwagę szczegółowe uwarunkowania określone w rozporządzeniu w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", oraz uwarunkowania wskazane w art. 63 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Trafne są ustalenia Ministra w kwestii tego, że planowana inwestycja nie jest wymieniona ani w § 2 ani też w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie zachodzą również żadne przesłanki wynikające z treści § 3 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 powołanego rozporządzenia, które zobowiązywałyby inwestora do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Głównym celem przedmiotowej inwestycji jest zwiększenie przepustowości w obrębie skrzyżowania ulic [...] – [...] – [...] w L. i planowana rozbudowa ronda poprzez włączenie ulicy [...] może funkcjonować samodzielnie niezależnie od wskazywanej przez skarżącą drugiej inwestycji pn. "Rozbudowa ulicy [...] w L. wraz z rozbiórką istniejącego i budową nowego mostu na potoku [...](...)". Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 1 lipca 2016r, II SA/Kr 470/16 na który powołuje się skarżąca dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016r w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. Rozbudowa ulicy [...] w L. wraz z rozbiórką istniejącego i budową nowego mostu na potoku [...] oraz rozbudową i przebudową infrastruktury technicznej i kolidującego uzbrojenia". Z uzasadnienia wynika, że inwestycja ta należy do takich przedsięwzięć, które mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 60 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) oraz § 3 pkt 60 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Uchylając obie decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał na konieczność dokonania oceny powiązań zamierzonego przedsięwzięcia i jego następstw z innymi przedsięwzięciami na obszarze jego oddziaływania, w szczególności powiązań rozbudowy ul. [...] z rondem na skrzyżowaniu ulic [...] – [...] – [...] i dokonanie oceny kumulowania się oddziaływań tych przedsięwzięć. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 1 lipca 2016 r., II SA/Kr 470/16 pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy dotyczącej inwestycji pod nazwą: "Rozbudowa skrzyżowania ulic [...] – [...] – [...] w L. polegająca na budowie czwartego ramienia skrzyżowania ulicy [...] wraz z rozbudową i budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego, przebudową kolidującej infrastruktury technicznej i rozbiórką kolidującej zabudowy", która nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu oceniając je jako niezasadne. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo dlatego skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r. ,nr 153, poz.1270 ze zm ).