VII SA/Wa 1313/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi B. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Starosta Powiatowy w M. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm./ oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej "kpa"/ – zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. i M.K. pozwolenia na budowę zamkniętego zbiornika na płynne odchody zwierzęce /V=47,5 m3/ wraz z płytą do składowania obornika /o pow. 60,0 m2/ - obiekty kat. VIII, na nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...] w miejscowości Ł., gm. J. – zgodnie z załączonym projektem budowlanym. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S.K., kwestionując odległość budowanej płyty żelbetowej do gromadzenia obornika od granicy z jego działką nr [...] oraz podważając treść zgody udzielonej inwestorowi na budowę wspomnianej płyty. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania S.K. od decyzji Starosty Powiatowego w M. z dnia [...] października 2006r. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ drugiej instancji podkreślił, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione warunki wynikające z przepisów art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Podał, że w związku z tym, iż usytuowanie płyty gnojowej naruszałoby przepisy § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. – w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie /Dz. U. z 1997 r., nr 132, poz. 877/ organ pierwszej instancji wystąpił do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych w zakresie usytuowania przedmiotowej płyty gnojowej i upoważnienie takie uzyskał pod warunkiem: - powiadomienia właściciela działki nr [...] o zamiarze usytuowania płyty gnojowej oraz uzyskania jego zgody na projektowane usytuowanie tej płyty. Organ drugiej instancji wskazał, że upoważnienie to wydano z uwzględnieniem sposobu zagospodarowania działki nr [...] oraz zgody właściciela działki nr [...] na usytuowanie przedmiotowej płyty. Starosta M. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. udzielił zgody na opisane odstępstwo nie biorąc pod uwagę faktu, iż właściciel działki nr [...] S.K. cofnął swoją zgodę twierdząc, że nigdy jej nie wyrażał, a oświadczenie zostało sfałszowane. Brak zgody S.K. oznacza, zdaniem organu odwoławczego, iż decyzja o pozwoleniu na budowę podjęta została z naruszeniem prawa w związku z czym nie może pozostać w obrocie prawnym, a organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] wnieśli B.i M.K. Skarżący decyzji zarzucili: - bezzasadność zarzutu dotyczącego treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego; - brak formalnego dokumentu na cofnięcie zgody S.K. dotyczącej realizacji przedmiotowej inwestycji; - brak rzetelności we właściwym rozpatrywaniu sprawy ze strony Wojewody [...]. W skardze skarżący podnieśli, iż projekt budowlany jest: - zgodny z decyzją o warunkach zabudowy; - zgodny z przepisami – Starosta M. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę w oparciu o wcześniejsze upoważnienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na odstępstwo od przepisów § 6 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie; - kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie zaś skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Oceniając w tym aspekcie zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, iż wydana została z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 15 kpa wprowadza ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie i nie może się ograniczyć tylko do weryfikacji zaskarżonej decyzji /por. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980 r., s. 144 i nast./. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997 r., Nr 1, poz. 35/, w którym stwierdził, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji". Przepis art. 138 § 2 kpa wskazany, jako podstawa prawna decyzji będącej przedmiotem skargi, może być zastosowany jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oznacza, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź postępowanie wyjaśniające przeprowadzono, ale naruszono w nim przepisy procesowe. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie z art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Ten rodzaj decyzji kasacyjnej organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, i stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia prawy przez organ odwoławczy. /vide B. Adamiak, J. Borkowski, Duże Komentarze Becka, Kodeks postępowania administracyjnego, wydanie 7, s. 606-607/. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania stwierdzić należy, iż Wojewoda mazowiecki ni rozpatrzył ponownie sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji, jak również nie wykazał, aby rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia przez niego postępowania wyjaśniającego w całości lub choćby w części. Trudno się zgodzić z twierdzeniem organu odwoławczego, iż brak zgody S.K. na usytuowanie płyty gnojowej przy granicy jego działki nr [...] powoduje, iż decyzja o pozwoleniu na budowę jest wadliwa, gdyż narusza przepisy Prawa budowlanego /art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy/. Podkreślić należy, iż decyzja Starosty Powiatowego w M. o pozwoleniu na budowę zapadła w oparciu o pozostające w obrocie prawnym, wiążące dla organu, postanowienie Starosty M. z dnia [...] sierpnia 2006 r. udzielające zgodę na odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych, umożliwiające usytuowanie projektowanej płyty gnojowej wraz ze zbiornikiem na gnojówkę na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...] i 3m od drogi stanowiącej działkę nr [...] we wsi Ł. Dlatego też zgoda skarżącego lub jej brak pozostają bez znaczenia dla oceny prawnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu stan faktyczny i prawny w sprawie niniejszej jest jednoznaczny. Decyzja Starosty Powiatowego w M. zawiera wyczerpujące uzasadnienie. Organ prawidłowo ustalił, iż inwestorzy spełnili wszystkie wymogi określone w przepisach Prawa budowlanego, co oznaczało konieczność udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast jeżeli Wojewoda [...] uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 kpa winien podać tego przyczyny w uzasadnieniu decyzji /art. 107 § 1 i 3 kpa/. Organ odwoławczy nie wskazał jednak, jakie czynności i w jakim zakresie winny być przeprowadzone w postępowaniu przez organ I instancji, czym naruszył art. 138 § 2 kpa. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. W związku z uwzględnieniem skargi przez Sąd na podstawie art. 152 cytowanej ustawy orzeczono, jak w punkcie II wyroku.