VII SA/Wa 1314/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2006 r. sprawy ze skargi "N." Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania restrukturyzacyjnego skargę oddala Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2006 roku Spółka N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zwróciła się do Ministra Zdrowia, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie zawieszenia postępowania restrukturyzacyjnego zakończonego ostatecznym postanowieniem Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2005 roku, Nr [...], w sprawie zawieszenia postępowania restrukturyzacyjnego prowadzonego wobec Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego [...] w K. Spółka wniosła, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania restrukturyzacyjnego. Wnioskodawca zarzucił, że Minister Zdrowia, zawieszając postępowanie pominął wierzyciela SP Szpitala Klinicznego [...] w K. - N. Sp. z o.o., tymczasem, zdaniem tej spółki, wierzyciel wierzytelności cywilnoprawnych jest stroną postępowania restrukturyzacyjnego prowadzonego wobec samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w trybie ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 roku o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Wnioskodawca podniósł, że zawieszenie postępowania restrukturyzacyjnego powoduje, że strona zostaje pozbawiona wszelkich możliwości odzyskania przypadających jej wierzytelności. Decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...], odmówiono podjęcia zawieszonego postępowania restrukturyzacyjnego prowadzonego przez Ministra Zdrowia wobec Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego [...] w K. Organ podniósł, iż wnioskodawca może realizować swój cel w sposób przewidziany przez ustawę o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, tj. na drodze postępowania cywilnego. Prawa i obowiązki wierzycieli wierzytelności cywilnoprawnych wymienionych w spisie, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 roku o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie konkretyzują się w postępowaniu restrukturyzacyjnym ani też nie są rozstrzygane poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Ich źródłem jest stosunek obligacyjny i są regulowane poprzez normy materialnego prawa cywilnego. Przedmiotowa ustawa jest źródłem praw i obowiązków dla publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Uprawnienia wierzycieli wierzytelności cywilnoprawnych reguluje przepis art. 15 powołanej ustawy, który przewiduje postępowanie przed sądem powszechnym, a nie postępowanie administracyjne. Organ uznał, że brak jest podstaw prawnych, aby można by uznać N. Sp. z o.o. za podmiot posiadający przymiot strony w postępowaniu restrukturyzacyjnym i uprawniony do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. N. Sp. z o.o. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 126, 151 § 1 pkt 2, art. 104, art. 91 § 2 oraz art. 28 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wniosku strony z dnia 26 stycznia 2006 roku o wznowienie postępowania i pominięcie wnioskodawcy, jako strony postępowania restrukturyzacyjnego, podtrzymała też swoje stanowisko wyrażone we wniosku z dnia [...] stycznia 2006 roku. Skarżąca podkreśliła, że żądała wzruszenia postanowienia Ministra Zdrowia w trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie wznowienia postępowania, a nie składała wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Decyzją nr [...] na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 149 § 3 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Minister Zdrowia uchylił swoją decyzję z dnia [...] marca 2006 roku i odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 roku o zawieszeniu postępowania restrukturyzacyjnego. Rozpatrując ponownie całość sprawy, Minister Zdrowia uznał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, pomimo prawidłowych ustaleń merytorycznych, a zarzuty podniesione przez skarżącą są uzasadnione. Organ uznał, że stwierdziwszy, iż wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony, winien wydać decyzję o odmowie wznowienia, a nadto uznał, że rozstrzygnięcie w decyzji pierwszej instancji nie odnosi się do żądania strony, gdyż istotnie żądanie dotyczyło wzruszenia postanowienia w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ stanął na stanowisku, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W decyzji wydanej w pierwszej instancji zasadnie uznano, że prawa i obowiązki wierzycieli wierzytelności cywilnoprawnych, wymienionych w spisie, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, nie konkretyzują się w postępowaniu restrukturyzacyjnym, ani też nie są załatwiane poprzez wydanie decyzji administracyjnej, gdyż ich źródłem jest stosunek obligacyjny regulowany przez normy materialnego prawa cywilnego. Wierzyciele mogą zawrzeć ugodę restrukturyzacyjną, która ,w przypadku zakończenia postępowania restrukturyzacyjnego, jest realizowana zgodnie z jej postanowieniami. W przypadku umorzenia postępowania - realizacja ugody może być kontynuowana za zgodą wierzycieli cywilnoprawnych wyrażoną w trybie określonym w art. 29 ust. 3 powołanej Ustawy. Dalej organ wyjaśnił, że wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego rodzi określone prawa i obowiązki dla publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Natomiast dla wierzycieli wierzytelności cywilnoprawnych określone prawa i obowiązki wynikają z ugody, która stanowi umowę cywilnoprawną, zawieraną i realizowaną poza postępowaniem restrukturyzacyjnym, W związku z tym nie można uznać skarżącej za stronę postępowania restrukturyzacyjnego Pełnomocnik N. złożyła skargę na tę decyzję, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3 oraz art. 28 k.p.a., polegające na odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, obarczoną istotną wadą proceduralną wyrażającą się w pozbawieniu skarżącego, będącego stroną postępowania restrukturyzacyjnego, prawa udziału w tym postępowaniu. Organ w odpowiedzi uznał, że zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji przepisu art. 149 § 3 k.p.a. nie jest zasadny gdyż forma aktu administracyjnego określona w tym przepisie została zachowana. Podtrzymał też swoje stanowisko, iż żądanie nie pochodzi od strony wobec czego wydał decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zaskarżonej decyzji nie można zaś zarzucić naruszenia prawa uzasadniającego jej uchylenie i z tego powodu skargę należało oddalić. W pierwszym rzędzie należało dokonać oceny czy skarżący posiada interes prawny uzasadniający jego udział w administracyjnym postępowaniu restrukturyzacyjnym, gdyż od odpowiedzi na to pytanie uzależniona jest ocena ewentualnego naruszenia art. 28 k.p.a., a przez to ocena legitymacji materialnej wnioskodawcy, a w konsekwencji ocena czy zaistniała przesłanka opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu decyzji, w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania wyodrębnia się dwa etapy. W pierwszym bada się zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Etap ten rozpoczyna wniosek o wznowienie postępowania i kończy się albo wydaniem postanowienia o wznowieniu (art. 149 § 1 k.p.a.) albo podjęciem decyzji o odmowie wznowienia - art. 149 § 3 k.p.a. Badanie wstępne obejmuje przede wszystkim ustalenie czy żądanie pochodzi od strony lub innego podmiotu uprawnionego do żądania wznowienia. Drugi etap, rozpoczynający się po ewentualnym wydaniu postanowienia o wznowieniu, ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia i kończy się wydaniem decyzji z art. 151 k.p.a. W kontrolowanej przez Sąd sprawie organ II instancji, po częściowej zmianie argumentacji zawartej w swoim pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięciu, wydał decyzję o odmowie wznowienia postępowania, wykazując, że żądająca wznowienia postępowania spółka wywodzi swój interes prawny do udziału w sprawie administracyjnej ze stosunku cywilnego. Wnioskodawca postawił bowiem tezę, że analiza przepisów powołanej ustawy pozwala stwierdzić, iż wierzyciel zakładu ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu kończącym się wydaniem decyzji o warunkach restrukturyzacji, gdyż decyzja taka lub jej brak dotyczy bezpośrednio interesu prawnego wierzyciela wierzytelności cywilnoprawnej, wobec czego przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Wniosek taki nie jest prawidłowy. To, że wierzyciel zakładu poddanego restrukturyzacji posiada roszczenie ze stosunku obligacyjnego i jest stroną ugody restrukturyzacyjnej (art. 10 ust. 1 ustawy wymienianej wyżej) nie oznacza jeszcze, że skoro uczestniczy w takiej ugodzie, której zawarcie jest jednym z warunków zakończenia postępowania restrukturyzacyjnego to staje się przez to stroną stosunku administracyjnego (restrukturyzacji). Jest przeciwnie. Przepisy wymienionej ustawy, nie tylko nie przyznają uczestnikom ugody restrukturyzacyjnej prawa do udziału w postępowania restrukturyzacyjnym, lecz wprost wykluczają tych uczestników z jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego zabraniając stosowania do ugody restrukturyzacyjnej przepisów k.p.a. odnoszących się do ugody administracyjnej (art. 10 ust. 2 tej ustawy). Przepisy tej ustawy wskazują natomiast środki właściwe dla postępowania cywilnego w zakresie ochrony praw uczestników ugody (np. art. 15 czy art. 29 ustawy). Cechą stosunku administracyjno-prawnego jest określenie obowiązku lub uprawnienia w oparciu o przepis prawa administracyjnego. Tylko te podmioty, które przepis administracyjnego prawa materialnego jako adresatów obowiązku lub uprawnienia wskazuje, mają interes prawny do udziału w sprawie administracyjnej. Inne podmioty, które w postępowaniu takim mogą wziąć udział, muszą się wylegitymować istnieniem takiej normy prawa administracyjnego, z której potrafią wywieść bezpośrednie naruszenie ich interesu. Nie wystarcza zatem wskazanie stosunku cywilnoprawnego stanowiącego podstawę do zgłaszania roszczeń opartych na relacjach cywilnych, żeby móc skutecznie uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym. Jeśli zatem źródłem żądań dopuszczenia do postępowania administracyjnego jest stosunek obligacyjny regulowany przez normy materialnego prawa cywilnego, a żadne z uprawnień lub obowiązków wnioskodawcy nie konkretyzuje się w postępowaniu administracyjnym ani też nie jest załatwiane przez wydanie decyzji administracyjnej, oznacza to, że brak jest podstaw do uznania wnioskodawcy za stronę legitymowaną do żądania wznowienia postępowania restrukturyzacyjnego, a przez to do rozpatrywania żądania wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tego względu organ mógł w sposób uprawniony rozstrzygnąć w niniejszej sprawie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., gdyż wskazanie przez wnioskodawcę jako podstawy żądania interesu prawnego wynikającego z obligacyjnego stosunku cywilnego, nie dawało żadnych podstaw do badania przesłanki pominięcia takiego podmiotu w kategoriach strony postępowania administracyjnego. Z tych powodów zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28, 145 § 1 pkt 4 i art. 151 k.p.a. nie mogły okazać się skuteczne. Organ nie ustrzegł się jednak w postępowaniu i wydawanych decyzjach, wad o charakterze formalnym w zakresie przytoczenia podstaw prawnych niektórych czynności organu, czy też pouczeń, uchybienia te nie mogą jednak jako "inne naruszenie przepisów postępowania" w rozumieniu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro znaczenie mają tylko takie uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.