VII SA/Wa 1314/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 1314/14 UZASADNIENIE M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 18 i art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) – dalej zw. też u.p.e.a., po rozpoznaniu wniosku P. R. z dnia 23 września 2013 r., o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G., na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], stwierdził brak podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że P. R. w piśmie z dnia 23 września 2013 r. wniósł o wstrzymanie w trybie art. 23 § 6 u.p.e.a. postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], do czasu zakończenia toczących się postępowań o wznowienie postępowania oraz o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą prowadzonego postępowania egzekucyjnego tj., decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] o nakazie rozbiórki nadbudowy pięciu kondygnacji nadziemnych budynku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 23 § 6 u.p.e.a., stanowiący przesłankę do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Organ wskazał, że nie jest "uzasadnionym przypadkiem" równoległe z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym procedowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją, z której wynika egzekwowany obowiązek oraz w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Podjęte przez zobowiązanego działania w trybie wznowienia postępowania oraz w trybie stwierdzenia nieważności, w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji PINB w K., z której wynika egzekwowany obowiązek, nie mogą być uznane za czynnik losowy, niezależny od sposobu postępowania zobowiązanego, mający wpływ na bieg przedmiotowego postępowania egzekucyjnego i uzasadniający wstrzymanie tego postępowania. Organ stwierdził, że w ramach ww. procedur istnieje możliwość wstrzymania, przez organ właściwy w sprawie wznowienia lub stwierdzenia nieważności, wykonania decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia (art. 152 § 1 K.p.a.) lub prawdopodobieństwo, że decyzja jest obarczona jedną z wad powodujących nieważność (art. 159 § 1 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie nie wydano, w związku z prowadzonymi postępowaniami nadzwyczajnymi, postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji PINB nr [...]. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył przy tym, że wiadomym jest mu z urzędu, że zarówno postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją, z której wynika egzekwowany obowiązek jak i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji zostały ostatecznie zakończone. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. M.i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wniosku P. R. o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB nr [...]. Po rozpatrzeniu skargi P. R. na ww. decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1346/13, skargę oddalił (orzeczenie nieprawomocne). Ponadto zobowiązany dwukrotnie składał do organu wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r., z której wynika egzekwowany obowiązek rozbiórki: w 2010 r. oraz 2013 r. W obu przypadkach organy odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. bądź wszczęcia postępowania w tej sprawie. Rozstrzygnięcia organów podjęte w 2010 r. były badane przez Sądy Administracyjne, które nie dopatrzyły się ich wadliwości. Odnosząc się do podniesionych we wniosku argumentów dotyczących niewykonalności egzekwowanego obowiązku rozbiórki, organ stwierdził, że w ten sposób zobowiązany w istocie kwestionuje prawidłowość prowadzenia egzekucji administracyjnej zarzucając, iż egzekwowanego obowiązku nie można wykonać. W postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. powyższa kwestia nie może być jednak przedmiotem badania. Instytucja wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych przewidziana w art. 23 § 6 u.p.e.a. nie może służyć zobowiązanemu do kwestionowania zasadności prowadzenia wobec niego egzekucji. Na postanowienie M. WINB z dnia [...] marca 2014 r. zażalenie wniósł P. R. Po dokonaniu analizy akt przedmiotowej sprawy oraz rozpatrzeniu zażalenia skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że P. R. pismem z dnia 23 września 2013 r., wniósł o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez organ powiatowy na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], "do czasu zakończenia toczących się postępowań o wznowienie postępowania oraz o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą prowadzonego postępowania egzekucyjnego". Zgodnie z art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Stosownie do art. 23 § 1 ww. ustawy, nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Organem właściwym w sprawie wykonywania egzekucji jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Stosownie do art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Z istoty przepisu art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru. Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego ogranicza się do szczególnie uzasadnionych przypadków. W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie określono, jakiego rodzaju przypadki należy uznać za uzasadnione, ocenę w tym względzie pozostawiając organom orzekającym w konkretnej sprawie. Nie ulega jednak wątpliwości, że okoliczności te muszą mieć charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że powinny odbiegać od okoliczności występujących powszechnie. Chodzi zatem o sytuacje spowodowane przede wszystkim działaniem czynników, na które zobowiązany nie miał wpływu, niezależnych od sposobu jego postępowania, a wynikających zazwyczaj ze zdarzeń losowych. P. R. jako okoliczność uzasadniającą wstrzymanie postępowania egzekucyjnego wskazał toczące się postępowania o wznowienie postępowania oraz o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy wskazał, że ww. okoliczności nie mają wyjątkowego charakteru i nie mogą być uznane za czynniki losowe, niezależne od sposobu postępowania zobowiązanego. Nie można uznać za "uzasadniony przypadek", uzasadniający wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, postępowania wszczętego z wniosku P. R., prowadzonego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB w K. - Powiat G. z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, jak również postępowania wszczętego z wniosku P. R., prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2009 r. Z uwagi na powyższe GINB stwierdził, że M. WINB zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. zasadnie stwierdził brak podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego, prowadzonego przez organ powiatowy na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienione postanowienie złożył P. R. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: a) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. w zw. art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez wydanie przez organ II instancji postanowienia utrzymującego zaskarżone postanowienie organu I instancji, w sytuacji gdy: - organy administracyjne nie przeprowadziły w sposób należyty postępowania wyjaśniającego w zakresie istnienia przesłanek do wstrzymania postępowania egzekucyjnego i błędnie przyjęły, że toczące się postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji o rozbiórce, jak również okoliczności wskazywane przez skarżącego dotyczące niewykonalności decyzji nie stanowią szczególnie uzasadnionych przypadków, podczas, gdy skutki prowadzenia postępowania egzekucyjnego, będą miały negatywne konsekwencje dla części budynku usytuowanej na działce sąsiedniej; b) art. 136 K.p.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej orzeczenia wydanego przez organ administracji I instancji polegającej na pominięciu lub niedostrzeżeniu uchybień w zakresie postępowania administracyjnego, popełnionych przez M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.; c) art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności, a w szczególności tego: - w jaki sposób i na jakiej podstawie organ administracyjny uznał, iż toczące się w trybach nadzwyczajnych postępowania zainicjowane przez skarżącego, tj. w przedmiocie wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji o rozbiórce nie mają znaczenia dla toczącego się postępowania egzekucyjnego, którego kontynuowanie może doprowadzić do wystąpienia nieodwracalnych skutków nie tylko dla skarżącego, ale także dla osób trzecich; - w jaki sposób i w oparciu o jakie dowody organ administracyjny uznał, iż decyzja nakazująca rozbiórkę budynku znajdującego się na działce nr [...] jest wykonalna, podczas, gdy przedłożone przez skarżącego dowody i składane wyjaśnienia wskazują, iż decyzja od samego początku była niewykonalna, a jej ewentualne wykonanie może doprowadzić do wystąpienia nieodwracalnych skutków; - poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu i jego uzasadnieniu; - poprzez zaniechanie przez organ administracyjny wnikliwego i całościowego zebrania materiału dowodowego, dokonanie dowolnej i subiektywnej oceny materiału dowodowego, pominięcie istotnych okoliczności potwierdzających stanowisko skarżącego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podniosła strona. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji są zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli było postanowienie wydane na podstawie przepisu art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015, ze zm.). Zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną, tj. organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji, mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1419/99 z istoty tego przepisu wynika, że wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków. Uznanie administracyjne to przyznanie organom administracji możliwości wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi. Oznacza to, że organowi nadzoru przysługuje prawo wyboru rozstrzygnięcia. Istota uznania administracyjnego wyraża się bowiem w tym, że może on, ale nie musi, wstrzymać czynności egzekucyjne nawet w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek uzasadniających to wstrzymanie. Sąd nie jest zatem władny nakazać organowi nadzoru podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści w sytuacji kiedy ten nie przekroczył ram uznania administracyjnego, a w szczególności prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych w ramach uznania administracyjnego jest związane z pojęciem nieostrym - "szczególnie uzasadniony przypadek". Organ dysponuje więc pewnym zakresem swobody w odniesieniu zarówno do wykładni tego pojęcia, jak i oceny sytuacji faktycznej. Jeżeli stwierdzi wystąpienie przypadków mieszczących się w hipotezie normy, będzie mógł zastosować uznanie. Jeżeli jednak nie stwierdzi wystąpienia sytuacji odpowiadającej użytemu pojęciu wówczas w ogóle nie będzie wchodziło w grę zastosowanie przez ten organ uznania administracyjnego. Oznacza to, że w takim przypadku organ nie będzie dysponował wyborem, tylko decyzja będzie miała charakter związany. Innymi słowy, w sytuacji kiedy organ stwierdzi, że w sprawie brak "szczególnie uzasadnionego przypadku", przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania. Dopiero stwierdzenie przez organ zaistnienia powyższej przesłanki powoduje konieczność rozważenia, czy należy wstrzymać czynności egzekucyjne. Zatem to organ nadzoru decyduje czy w konkretnym stanie faktycznym należało uznać, iż tego rodzaju "szczególnie uzasadniony przypadek wystąpił" oraz czy uzasadniał ocenę o dopuszczalności wstrzymania czynności egzekucyjnej lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ. W niniejszej sprawie, organy prawidłowo przyjęły, że wskazana przez skarżącego okoliczność nie ma charakteru "szczególnie uzasadnionego przypadku", gdyż za taki może być uznana tylko taka sytuacja, spowodowana określonymi czynnikami na których wystąpienie skarżący nie miałby wpływu, niezależnie od sposobu jego postępowania, mająca charakter losowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2432/04). "Szczególny" w rozumieniu potocznym oznacza bowiem "odznaczający się czymś osobliwym, zwracający czymś uwagę; niezwykły, wyjątkowy, specjalny, nieprzeciętny" (por. Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. IV, s. 638). W związku z powyższym należało podzielić stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, że w niniejszej sprawie szczególne okoliczności przemawiające za wstrzymaniem czynności egzekucyjnych, w celu wykonania nałożonego obowiązku nie miały miejsca. Za taką okoliczność nie można bowiem uznać prowadzenia - równolegle z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym - postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB w K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., z której wynika egzekwowany obowiązek oraz w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Podjęte działania w trybie wznowienia postępowania oraz w trybie stwierdzenia nieważności, w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji PINB, z której wynika egzekwowany obowiązek, nie mogą być uznane za czynnik losowy, niezależny od sposobu postępowania zobowiązanego, mający wpływ na bieg przedmiotowego postępowania egzekucyjnego i uzasadniający wstrzymanie tego postępowania. A tylko w takim przypadku możliwe byłoby wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Sąd rozpoznające niniejszą sprawę podziela ten pogląd. Uzasadnienia postanowień zapadłych w sprawie, choć odmienne od oczekiwań strony skarżącej, nie naruszają prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może zatem nakazać organowi nadzoru podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści, gdy uzasadnienie postanowienia odmawiającego wstrzymania postępowania egzekucyjnego sporządzono w sposób należyty, a organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Egzekucja ze swej istoty jest dolegliwa dla osoby, wobec której jest prowadzona, niemniej jednak organy nadzoru w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie mogą badać czy egzekucja jest zasadna czy też nie. Kwestionowanie zasadności decyzji nakazującej rozbiórkę, wobec której - z uwagi na niewykonanie nakazu - prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, powinno być realizowane przez zainteresowanego na wcześniejszym etapie – w postępowaniu zwykłym. Skoro w niniejszej sprawie organy administracji w sposób należyty uzasadniły swe rozstrzygnięcia, dokonując analizy podnoszonych przez skarżącego okoliczności, postępowanie przeprowadziły zgodnie z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, wyczerpująco przedstawiając stan faktyczny i wyjaśniając przesłanki, jakimi kierowały się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, Sąd - kierując się treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - nie znalazł podstaw do wyeliminowania wydanych w sprawie postanowień. Stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo dokonały analizy podnoszonych przez skarżącego okoliczności, a postępowanie swoje przeprowadziły zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonym postanowieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił okoliczności faktyczne sprawy, a także wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia oraz przepisy prawa stanowiące jego podstawę prawną. Tym samym – odnosząc się do zarzutów skargi – Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., jak również art. 136 K.p.a. Należy nadto podkreślić, iż podnoszona w skardze niewykonalność decyzji nakazującej rozbiórkę, była już przedmiotem oceny organu egzekucyjnego na skutek zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Po rozpatrzeniu zarzutów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r. uznał zarzuty za bezzasadne. Dlatego w ocenie Sądu, kontrolowane postanowienie odmawiające wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego jest zgodne z prawem, a organy orzekające nie przekroczyły granic zasady swobodnego uznania. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).