VII SA/Wa 1315/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant A. W., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi W. i S. Ch. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...)czerwca 2007 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r., znak: [...] działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami ) w związku z art. 29 ust. 1 pkt 7 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późniejszymi zmianami) po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie wykonywanych prac budowlanych związanych z przebudową istniejącego ogrodzenia na działce nr 17 (między działkami nr 16 i 17) przy ul. W. w K. przez W. i S. Ch. – umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowych prac. Organ stopnia powiatowego wskazał, iż inwestorzy wykonali prace budowlane związane z przebudową istniejącego ogrodzenia w październiku 2001r. Od strony swojej działki do istniejącego ogrodzenia przymocowali blachę falistą pełną o wysokości 2,00 – 2,05 w ten sposób, że od strony ich działki wysokość ogrodzenia nie przekraczała 2,20 m. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, wykonane roboty budowlane nie wymagały ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Z uwagi na konfigurację terenu wysokość ogrodzenia mierzona od strony działki nr 16, której współwłaścicielem jest H. B. na odcinku ok. 15 m waha się w granicach od 2,20m do 2,70m. Okoliczność ta nie może stanowić podstawy do uznania, że roboty wymagały zgłoszenia, natomiast właściciel sąsiedniej nieruchomości może dochodzić swych roszczeń na drodze cywilnoprawnej, w sądzie powszechnym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2002r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania H. B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2002 r. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 105 kpa organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe, natomiast w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 7 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane ogrodzenie budowane poza miejscami publicznymi - (niezależnie od ich konstrukcji i użytego materiału budowlanego), o wysokości poniżej 2,20 m (wysokość ogrodzenia odnosi się do działki grodzonej) - nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Jeżeli na budowę ogrodzenia między sąsiednimi działkami nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jak również zgłoszenie, to do takiego ogrodzenia nie mają zastosowania przepisy prawa budowlanego ani przepisy wykonawcze tego prawa, w tym również § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 marca 2000 r. w sprawie P 10/99 stwierdził, że § 42 ust. 1 rozporządzenia w zakresie, w jakim dotyczy ogrodzeń między sąsiednimi działkami, dla budowy których nie jest wymagane pozwolenie ani zgłoszenie, jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) przez to, że regulując materię zastrzeżoną dla ustawy, wykracza poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia. Wobec powyższego w ocenie organu postępowanie w sprawie przedmiotowego ogrodzenia stało się bezprzedmiotowe, a decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z prawem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r., znak: [...] działając na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) stwierdził nieważność decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sz. z dnia [...] czerwca 2002r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2002r. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sz. utrzymując w mocy decyzję I instancji z dnia [...] kwietnia 2002r., przyjął, iż sporne ogrodzenie między posesjami nie przekracza 2,20 m wysokości, a tym samym zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi przed rozpoczęciem budowy. O zachowaniu wysokości ogrodzenia zgodnie z w/w przepisem decyduje jednakże wysokość w tych samych miejscach po jego obu stronach, a nie wysokość ogrodzenia po stronie działki inwestora. Chodzi więc o wysokość konstrukcji nadziemnej tego urządzenia budowlanego, a nie jego wysokość liczoną od poziomu gruntu. W przypadku, gdy teren działek sąsiadujących jest różnie ukształtowany w sposób naturalny, to inwestor budując ogrodzenie winien fakt ten uwzględnić, ponieważ wysokość ogrodzenia winna być liczona w jego najwyższym punkcie zarówno od strony inwestora, jak również od działki sąsiadującej. Z akt sprawy wynikało bezspornie, iż wysokość wybudowanego ogrodzenia między działkami nr 16 i 17 położonymi przy ul. W. w K. znacznie przekraczała dozwoloną ustawowo wysokość 2,20m. Ze sporządzonych protokołów przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 kwietnia 2002r. oraz załączonego do nich rysunku graficznego jednoznacznie wynikało, iż wysokość spornego ogrodzenia od terenu działki nr 16 wynosi 2,20m do 2,70m (na początku i na końcu ogrodzenia), natomiast wykonane ogrodzenie od strony W. Ch. nie przekraczało wysokości 2,20m. Mając na uwadze powyższe uznano, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sz. z dnia [...] czerwca 2002r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2002r. zapadły z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, co skutkowało stwierdzeniem ich nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 1 czerwca 2007r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 r. z późn.zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. i S. Ch. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2007r. Po rozpatrzeniu wniosku oraz ponownym przeanalizowaniu akt sprawy organ II instancji stwierdził, że nie ma podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, iż nie ma on uzasadnienia w świetle zebranego materiału dowodowego znajdującego się aktach sprawy. Ze sporządzonych protokołów i załączonego do nich rysunku graficznego oraz znajdujących się aktach zdjęć ogrodzeń wynika jednoznacznie, iż wysokość spornego ogrodzenia od terenu działki nr 16 wynosi 2,20m do 2,70m na początku i na końcu ogrodzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007r. złożyli W. i S. Ch. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili, że brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie. Zakwestionowane rozstrzygnięcie o charakterze uznaniowym nie może naruszać rażąco art. 30 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Z przepisów tych bowiem nie wynika wprost, po której stronie należy mierzyć wysokość ogrodzenia - niezależnie od występujących sytuacji faktycznych w terenie o zróżnicowanej charakterystyce poziomów gruntu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007r., znak: [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007r., znak: [...] stwierdzająca nieważność decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sz. z dnia [...] czerwca 2002r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2002r. W opinii Sądu, organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie nieważnościowe uznając, iż istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanych orzeczeń. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Sprawa nie toczy się bowiem w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). W odniesieniu do wymienionych decyzji z dnia 25 kwietnia 2002r. i z dnia 18 czerwca 2002r. tego rodzaju sytuacja wystąpiła. Już na wstępie wskazać trzeba, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw uzasadniających umorzenie, na podstawie art. 105 kpa, postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie budowy spornego ogrodzenia. Bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi powołany artykuł, oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA z 24.04.03r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25). Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, iż nie istniały przesłanki, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym. Organy orzekające w trybie zwykłym błędnie uznały, iż wykonane przez inwestorów ogrodzenie na działce nr 17 przy ul. W. w K. nie przekroczyło wysokości 2,20m, a tym samym nie wymagało zgłoszenia właściwemu organowi. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika jednoznacznie, iż w październiku 2001r. inwestorzy W. i S. Ch. wykonali prace budowlane związane z przebudową istniejącego ogrodzenia między działkami nr 16 i 17 przy ul. W. Z uwagi na konfigurację terenu działki, wysokość ogrodzenia na odcinku ok 15 m od strony działki nr 16 wahała się od 2,20m do 2,70m. Powyższe potwierdza protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 15 kwietnia 2002r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Zgodnie z ust. 2 ww. artykułu zgłoszenia należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. W przypadku, gdy teren działek sąsiadujących jest różnie ukształtowany w sposób naturalny, to inwestor rozpoczynając budowę ogrodzenia winien fakt ten uwzględnić. Organ orzekający w trybie stwierdzenia nieważności prawidłowo więc przyjął, iż wysokość ogrodzenia powinna być liczona w jego najwyższym punkcie. W niniejszym przypadku organy nadzoru budowlanego właściwie dokonały pomiarów ogrodzenia zarówno od strony działki inwestora, jak również od działki sąsiadującej, wykazując, iż wysokość ogrodzenia w określonych miejscach przekracza 2,20, błędnie jednakże przyjęły, iż nie ma to znaczenia dla oceny zgodności wykonanych prac z przepisami prawa budowlanego. O zachowaniu wysokości ogrodzenia zgodnie z powołanym przepisem decyduje wysokość w tych samych miejscach po jego obu stronach, a nie wysokość ogrodzenia po stronie działki inwestora. Chodzi więc o wysokość konstrukcji naziemnej tego urządzenia budowlanego, a nie o jego wysokość liczoną od poziomu gruntu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2004r., sygn. akt IV sa/Wa 1191/03). Uwzględniając powyższe kryteria uznać należało, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, prawidłowo stwierdził, że zarówno decyzja [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sz. z dnia [...] czerwca 2002r. jaki i decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2002r. rażąco naruszyły art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego uznając, iż wykonanie spornego ogrodzenia nie podlegało zgłoszeniu w trybie powołanego przepisu. Wyjaśnić należy, iż rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r. II SA 1726/2000, z dnia 26 września 2000 r. V SA 2998/99, oraz z dnia 5 października 2000 r. III SA 2244/99). W ocenie Sądu, wymienione decyzje rażąco naruszyły również art. 105 kpa. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty. Jego umorzenie powinno być traktowane jako środek ostateczny i mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy naruszył rażąco również art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji dotkniętej wadą nieważności. W świetle przytoczonych faktów, podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).