VII SA/Wa 1315/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi U. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] w przedmiocie obciążenia opłatą za czynności kontrolne wykonane w ramach nadzoru bieżącego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącej U. S.A. z siedzibą w W. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 1315/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2009r., Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w m. [...] na podstawie art. 104 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity – Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej Kpa), art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.) obciążył U.S.A. w W. opłatą w kwocie 174,80 złotych słownie: sto siedemdziesiąt cztery złote osiemdziesiąt groszy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 18 listopada 2008r. w sklepie spożywczym "[...]" sp. j. przy ul. [...] lok. [...] w W. pobrano do badań w ramach urzędowej kontroli żywności próbkę margaryny o zmniejszonej zawartości tłuszczu, pn. "[...]" (data minimalnej trwałości: najlepiej spożyć przed: 14.01.09, nr partii: [...])" Z oceny jakości zdrowotnej wynika, że wyżej wymieniona próbka margaryny jest niewłaściwej jakości zdrowotnej ze względu na zawartość nadtlenków w ilości 13,10±l,05 (milirównoważnik aktywnego tlenu/kg) oraz że produkt jest nieprawidłowo oznakowany, co narusza przepis zawarty w art. 9 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności. Decyzją z dnia [...] maja 2009r., Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kpa oraz art. 10 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, po rozpatrzeniu odwołania U. S.A. w [...], od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m. [...] z dnia [...] stycznia 2009r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, że przywołana w ocenie norma [...] "[...]. Wspólne wymagania i badania" została wycofana organ stwierdził, że norma ta "nie jest obowiązująca, ale parametry jakości zdrowotnej, w tym zawartość nadtlenków, były ustalane przez przedstawicieli branży tłuszczowej i świadczą o jakości zdrowotnej produktu". Organ odwoławczy zauważył, że "W normalizacji, u której podstaw leży dobrowolne stosowanie normy, faktu dezaktualizacji normy nie należy wiązać z prawnym zakazem stosowania normy wycofanej. [...] Zbiór norm wycofanych nie jest bowiem zbiorem norm, których stosowanie jest zakazane. [...] Normy wycofane tym różnią się od norm aktualnych. że prezentują mniej nowoczesne rozwiązania - z punktu widzenia postępu naukowo-technicznego -jednak rozwiązania te nie są błędne" (U. Teper, Normalizacja 6/2001). Organ II instancji wskazał, że producent nie podał różnicy w procesie technologicznym wytwarzania margaryny "[...]" w stosunku do margaryn produkowanych wg w/w normy. Przedstawione przez producenta wyniki badań kontrolnych, przeprowadzone w dniu 16 września 2008r. dla partii nr [...], wykazały poziom nadtlenków w ilości 0,35 MEQ (milirównoważnik aktywnego tlenu/kg). Zatem wartość liczby nadtlenowej jaką otrzymano w wyniku przeprowadzonych badań w Laboratorium Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...], wynosząca 13,10±l,05 (milirównoważnik aktywnego tlenu/kg), świadczy o zaawansowanym procesie jełczenia. Zgodnie z art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności i ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności nakłada na podmioty działające na rynku spożywczym obowiązek zapewnienia na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji, zgodność tej żywności z wymogami prawa żywnościowego, natomiast zgodnie z art. 19 w/w rozporządzenia całkowitą odpowiedzialność za jakość zdrowotną produktu spożywczego oraz treść informacji umieszczonych na opakowaniach ponosi producent bądź przedsiębiorca wprowadzający środek spożywczy do obrotu. Podmioty działające na rynku współpracują z właściwymi władzami podczas działań podejmowanych w celu uniknięcia lub zmniejszenia ryzyka związanego z dostarczaną przez siebie żywnością. Producent powinien więc dysponować badaniami przechowalniczymi potwierdzającymi bezpieczeństwo produktu m. in. w zakresie wskaźników jełczenia. Przedstawione przez producenta, jako badania przechowalnicze, wyniki badań poziomu nadtlenków w omawianej margarynie dotyczą badań po dacie minimalnej trwałości, w związku z czym nie mogą być brane pod uwagę. Ponadto organ wskazał, że deklarowana przez producenta zawartość tłuszczu (60g/100g produktu) nie stanowi 30% różnicy między zawartością tłuszczu w margarynie [...] w porównaniu z masłem (w tabeli wartości odżywczej producent uwzględnia zawartość tłuszczu w maśle w ilości 80g/100g). Skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła U.S.A. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów : 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 36 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez bezzasadne przyjęcie, że badany produkt [...] nie spełnia wymagań higienicznych i zdrowotnych z uwagi na zbyt wysoki poziom nadtlenków; - art. 36 ust. 1 oraz 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z przepisami Rozporządzenia WE nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych (Dz.U.UE.L.06.404.9 ze zm.; dalej jako "Rozporządzenie o oświadczeniach") oraz przepisami Rozporządzenia Rady (WE) 1234/2007 z dnia 22 października 2007r. ustanawiające wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz.Lf.UE.L.07.299.I ze zm.;dalej jako "Rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku") poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że ewentualne naruszenie przepisów rozporządzenia o oświadczeniach żywieniowych lub rozporządzenia o jednolitej wspólnej organizacji rynku dotyczących znakowania produktów stanowi jednocześnie naruszenie "wymagań higienicznych i zdrowotnych", o których mowa w art. 36 ust. 1 oraz 2 ustawy o Państwowej inspekcji Sanitarnej; - art. 9 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia o oświadczeniach, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że znajdująca się na produkcie [...] tabela wartości odżywczych stanowi oświadczenie żywieniowe porównawcze; - art. 115 w zw. z Załącznikiem 15 ust. III punkt 3a Rozporządzenia o jednolitej wspólnej organizacji rynku poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że oświadczenie "[...]. Margaryna o zmniejszonej zawartości tłuszczu" jest nieprawidłowe; - art. 7 Rozporządzenia WE nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności i ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.02.31.1) poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie domniemania, że w przypadku istnienia wątpliwości co do zdrowotności produktu organ administracji publicznej może rozstrzygnąć sprawę na niekorzyść przedsiębiorcy, bez obowiązku wyjaśniania tych wątpliwości; 2. postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 6 Kpa poprzez zastosowanie normy "[...] "[...]. Wspólne wymagania i badania", która została wycofana i nie stanowi przepisu powszechnie obowiązującego prawa; - art. 81 w zw. z art. 10 §1 Kpa poprzez uniemożliwienie U. przed wydaniem decyzji zapoznania się ustosunkowana się do opinii z 9 kwietnia 2009r. wydanej przez doc. dr hab. K. K. z Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - Państwowego Zakładu Higieny; - art. 10 §1 Kpa poprzez niestworzenie U. możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji; - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 Kpa poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; - art. 80 Kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i bezzasadne przyjęcie, że na podstawie zebranego materiału dowodowego można stwierdzić, iż produkt [...] nie spełnia wymagań higienicznych i zdrowotnych - art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 8 kpa poprzez niewskazanie podstawy prawnej decyzji. W konkluzji strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga jest zasadna, gdyż organy orzekające w sprawie naruszyły art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2005r., Nr 122, poz. 851). Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 1998 r., Nr 90 poz. 575 ze zm. - aktualnie t. j. Dz. U. z 2006r., Nr 122, poz. 851) za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Jednocześnie, jak stanowi art. 36 ust. 2 tej ustawy, za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. Z brzmienia powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że konieczną przesłanką pobrania opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jest naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych i to niezależnie od tego, czy opłata ta dotyczy wykonanych badań laboratoryjnych czy też innych czynności podjętych organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego (art. 3 tej ustawy), bądź zapobiegawczego (art. 4 ustawy) nadzoru sanitarnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2008r., sygn. akt II OSK 579/07). Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, że firma U. S.A. produkująca margarynę p.n. "[...]" naruszyła te wymagania. W ocenie jakości zdrowotnej Wojewódzkiej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w [...] – Oddział Nadzoru Higieny Żywności, Żywienia i Przedmiotów Użytku z dnia 8 listopada 2008r. stwierdzono wprawdzie, że produkt p.n. "[...]" jest niewłaściwej jakości zdrowotnej ze względu na zawartość nadtlenków w ilości 13,10_+1,05 (milirównoważnik aktywnego tlenu /kg). Zgodnie zaś z wymaganiami zawartymi w normie PN-92/A-86907 Margaryna. Wspólne wymagania i badania, zawartość nadtlenków winna wynosić nie więcej niż 4,0. Tak więc w próbce margaryny [...] original stwierdzono trzykrotne przekroczenie zawartości nadtlenków. Ponadto według tej oceny w/w produkt jest nieprawidłowo oznakowany co jest niezgodne z wymaganiami rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności. Należy jednak zauważyć, że powołana w ocenie znakowania norma PN-92/A-86907 "Margaryna. Wspólne wymagania i badania", opracowana na podstawie ówczesnej wiedzy technologicznej została wycofana 25 października 2004 r. i do dnia dzisiejszego nie została zastąpiona. Tak więc brak jest obecnie wymagań odnośnie zawartości w takim produkcie spożywczym nadtlenków. Choć nie ulega wątpliwości, że nadtlenki – jako związki silnie utlenione nie wpływają korzystnie na produkty żywnościowe to z opinii doc. dr hab. Kż Kż z Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny – Zakładu Badania Żywności i Przedmiotów Użytku nie wynika również, by wymagania higieniczne lub zdrowotne były naruszone przez skarżącą. Sporządzający opinię specjalista stwierdził jedynie, że nadtlenki działają toksycznie podczas rozkładu, kiedy tworzą się wolne rodniki, a Codex Standard for Fat Spreads and Blended Spreads nie podaje wymagań odnośnie liczby kwasowej i nadtlenkowej. Stwierdzoną zawartość nadtlenków w zbadanej próbce margaryny należałoby odnieść do danych bezpośrednio u producenta. Z powyższego wynika, ze nie stwierdzono naruszenia przestrzegania wymagań ani higienicznych, ani zdrowotnych przez firmę U. S.A. Natomiast sam fakt, że produkt jest nieprawidłowo oznakowany nie jest podstawą do nałożenia opłaty z art. 36 ust. 1 Ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy dopiero, jeżeli organy inspekcji sanitarnej w sposób precyzyjny i bezsporny ustalą, że skarżąca spółka naruszyła przestrzeganie wymagań higienicznych i zdrowotnych wówczas za wykonane badania laboratoryjne nałożą nią stosowną opłatę zgodnie z w/w przepisem. Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd orzekł jak w wyroku. Na podstawie art. 152 w/w ustawy orzeczono, że decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 powołanej wyżej ustawy.