VII SA/Wa 1315/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi G. Ł. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, (zwany dalej GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu zażalenia G. Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej [...]WINB) z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] października 2000 r., znak: [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] września 2011 r. G. Ł., złożyła wniosek w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...](zwany dalej: PINB w [...]) w sprawie cyt.: "wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie dokonania rozbiórki wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku mieszkalno usługowego przy ul. [...] w [...] dnia [...] lipca 2000 r. znak: [...]". Wnioskodawczyni wskazała jako podstawę wznowienia wnioskodawczyni przepisy art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 kpa. W uzasadnieniu inwestorka spornej samowoli budowlanej podniosła, że po analizie akt znajdujących się w dyspozycji PINB w [...] w dniu [...] i [...] sierpnia 2011 r. stwierdziła, że F. F. w momencie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę spornego budynku mieszkalno-usługowego nie był stroną postępowania administracyjnego i nie mógł wnieść odwołania od decyzji organu I instancji. Dlatego też, w opinii wnioskodawczyni legitymuję się ona ostateczną decyzją upoważniającą do realizacji robót. [...]WINB w postanowieniu z dnia [...]marca 2012 r. uznał, że wskazane we wniosku przesłanki wznowienia z zakresu art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 kpa znane były G. Ł. w dacie wydania decyzji przez [...]WINB tj w dniu [...] października 2000 r., gdyż: - J. i F. F.w toku postępowania administracyjnego zakończonego deczyją PINB dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 r., znak PINB [...] posiadali prawo własności do nieruchomości, co przyznała sama wnioskodawczyni w podaniu. - G. Ł. brała udział w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego I jak i II instancji. Wynika to choćby z treści decyzji [...]WINB z dnia [...] października 2000 r., w której organ odwoławczy podważył zarzuty G. Ł. o niezapewnieniu jej udziału w toczącym się postępowaniu. - w powyższej decyzji zawarta jest również informacja, że stroną postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia budynku mieszkalno usługowego są również J. i Fe.F.. Ustalenie powyższych faktów oznaczało, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z naruszeniem terminu jednego miesiąca, jaki ustawodawca określił w przepisie art. 148 § 1 kpa, gdyż o okolicznościach na które skarżąca powołuje się we wniosku wiedziała już w 2000 r. Dlatego też [...]WINB postanowił odmócić wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia 2 października 2000 r. nakazującej G. Ł. rozbiórkę budynku przy ul. [...] w [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia G. Ł. na ww postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. GINB uznał, że skarżąca nie zachowała miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nie zgodził się bowiem z twierdzeniem skarżącej, jakoby o w pismach J. i F. F. dowiedziała się w dniach 17 i 18 sierpnia 2011 r. podczas przeglądania akt. Zawarte w licznych pismach J. i F. F. kwestie dotyczące prawa własności do nieruchomości sąsiadującej z działką G. Ł. były G. Ł. znane o wiele wcześniej niż dopiero od 17 i 18 sierpnia 2011 r. Mianowicie już w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...] (karta nr 82 w tomie I akt), którą to decyzję otrzymała również skarżącą wskazano, na odwołanie F. F., w którym podniósł on, że jest właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Ponadto, kwestie dotyczące prawa własności do działki przy ul. [...] w [...] J. i F. F. podnoszą również w swoich pismach: - z dnia [...] lutego 1995 r. skierowanym do Urzędu Miejskiego w [...] (karta nr 105 w tomie I akt); - z dnia [...]lutego 1995 r. stanowiącym odwołanie od decyzji Urzędu Miasta w [...] z dnia [...] stycznia 1995 r., znak: [...] (karta nr 118 w tomie I akt), - z dnia [...] marca 1995 r. stanowiącym skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na cyt: "pismo Urzędu Miasta w [...] Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lutego 1995 r. znak: [...] oraz postanowienie Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] marca 1995 r. znak: [...] ", (karta nr 128 w tomie I akt) - z dnia [...] marca 1995 r. skierowanym do Prezydenta Miasta [...] wraz z załączonym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1995 r., sygn. akt: [...], o nabyciu spadku, (karta nr 160 w tomie I akt). Powyższe pisma znajdują się w tomie I akt sprawy, z którymi skarżąca zapoznała się w dniu 10 sierpnia 2011 r., a nie jak twierdzi w dniu 18 sierpnia 2011 r., kiedy to zostały sporządzone i wydane jej kserokopie niektórych z ww. dokumentów. Natomiast o tym, że skarżąca zapoznała się z dokumentacją zawartą w tomie I akt sprawy w dniu 10 sierpnia 2011 r. świadczy jej pismo z dnia 10 sierpnia 2011 r. (karta nr 184 w tomie V akt). GINB podkreślił również, że skarżąca już kilka lat przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania, znała treść pism J. i F. F. dotyczących kwestii własności działki sąsiadującej z nieruchomością na której posadowiony jest obiekt będący przedmiotem rozbiórki, o czym świadczy chociażby jej pismo z dnia 15 lipca 1995 r. skierowane do Wojewody [...](karta 256 w tomie I akt), a odnoszące się do zarzutów odwołania wniesionego przez J. i F. F. od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W powyższym piśmie G. Ł.polemizuje ze stanowiskiem skarżących, jakoby nie byli Oni właścicielami sąsiadującego z jej nieruchomością budynku, gdyż brak jest aktu notarialnego, księgi wieczystej i podziału spadku po Z. i A. D. - rodziców J. F.. Tym samym w opinii GINB, co do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 kpa, wniosek G. Ł.z dnia [...] września 2011 r. uzupełniony pismem z dnia [...] października 2011 r. został złożony po upływie miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 Kpa. Analogicza sytuacja ma miejsce w przypadku wskazanej przez wnioskodawczynię przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zdaniem skarżącej, nową okolicznością w sprawie, której organ nie znał w dniu wydania decyzji, jest cyt: "brak strony postępowania w osobie J. i F. F. ". Odnosząc się do kwestii terminu, w jakim G. Ł. dowiedziała się o powyższej okoliczności to jeszcze przed wydaniem ostatecznej decyzji przez [...]WINB z dnia [...] października 2000 r. zarówno powiatowy organ nadzoru budowlanego, jak też organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonywały ustaleń co do posiadania przymiotu strony przez J. i F. F. zarówno w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu prowadzonym w sprawie rozbiórki. Powyższe oznacza, że także w stosunku do tej przesłanki wnioskodawczyni nie zachowała miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. GINB stwierdził również uchybienie terminu z art. 148 § 1 kpa, w stosunku do trzeciej przesłanki – z art. 145 § 1 pkt 4 kpa., wskazanej przez skarżącą. G.Ł. zarzuciła bowiem, że nie miała dostępu do istotnych dla sprawy dokumentów znajdujących się w aktach PINB w [...]. GINB ustalił, że G. Ł.dowiedziała się o ostatecznej decyzji [...]WINB z dnia [...] października 2000 r. przed dniem [...] listopada 2000 r. Z treści uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2001 r., sygn. akt: IV SA 321/01, oddalającego wniosek G. Ł. i D.Ł. o przywrócenie terminu do uiszczenia wpisu od skargi na decyzję [...]WINB z dnia [...] października 2000 r., znak: [...], wynika, że postanowieniem z dnia 21 listopada 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę G. Ł. i D. Ł.na decyzję [...]WINB z dnia [...] października 2000 r. Postanowienie GINB z dnia [...] kwietnia 2012 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez G. Ł., która zarzuciła postanowieniu naruszenie przepisów prawa procesowego: 1) art. 80 k.p.a. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, iż wniosek skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a. został złożony po upływie miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. 2) art. 9 k.p.a. poprzez brak informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających znaczenie w postępowaniu o wznowienie postępowania administracyjnego, co spowodowało szkodę dla skarżącego oraz narusza jego interes jako strony postępowania oraz zaniechanie dołączenia do prowadzonego postępowania zawnioskowanych przez skarżącą dokumentów z postępowań administracyjnych oraz sądowych, w tym również dokumentów znajdujących się w aktach ksiąg wieczystych i przeprowadzenie dowodów z tychże dokumentów, z których strona wywodzi skutki prawne. Skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko, iż z częścią dokumentów PINB istotnych w sprawie, mogła się zapoznać dopiero w dniu 18 sierpnia 2011 r., a nie 10 sierpnia 2011 r. jak bezzasadnie przyjął GINB. Jednocześnie skarżąca wskazała, że organy administracji uchybiły w niniejszej sprawie obowiązkowi określonemu w art. 9 k.p.a., gdyż ani ona, ani jej pełnomocnik nie zostali, od momentu złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, powiadomieni o czynnościach organu administracji podejmowanych w sprawie, jak również nie zostali wezwani do końcowego zapoznania się z aktami prowadzonego postępowania. W odpowiedzi na skargę podtrzymał GINB dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Sąd uznał bowiem, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że G. Ł. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną [...]WINB z dnia [...]października 2000 r., znak: [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego z przekroczeniem terminu o jakim mowa w art. 148 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma ocena prawidłowego zastosowania przez GINB przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 3 kpa i art. 148 kpa. Postępowanie wznowieniowe służy kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej i składa się z dwóch podstawowych etapów, przy czym pierwszy obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania powinno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia przewidzianym w art. 149 § 1 lub § 3 kpa. Jeżeli wstępna weryfikacja tego wniosku pozwala na przyjęcie przez organ stanowiska o dopuszczalności wznowienia organ ten wydaje postanowienie wznawiające postępowanie, natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w formie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania. Dopiero po przeprowadzeniu wstępnego zbadania dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną i wydaniu odpowiedniego postanowienia wszczynającego to nadzwyczajne postępowanie możliwe jest właściwe merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. To właściwe postępowanie może – stosownie do treści art. 151 zakończyć się wydaniem decyzji, w której organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a albo uchyla decyzję dotychczasową na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydanej nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Organ może także w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 kpa). Przede wszystkim jednak – jak wskazano wyżej – organ zobowiązany jest dokonać wstępnej oceny dopuszczalności wznowienia postępowania. Organ przede wszystkim powinien mieć na uwadze treść art. 148 § 1 kpa, zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Ponadto termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 kpa). W konsekwencji organ powinien zbadać wskazaną w tym przepisie przesłankę dopuszczalności wznowienia i wyjaśnić okoliczności związane z zachowaniem terminu określonego przedmiotowym przepisem. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że G. Ł. we wniosku o wznowienie postępowania powołała się na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a., tj. że dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, a ponadto, że strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu oraz, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 16 września 2011 r. (data stempla pocztowego) G. Ł. złożyła wniosek o wznowienie postępowania. Zgodnie zatem z treścią art. 148 § 1 k.p.a. G. Ł., aby złożyć ww. wniosek w terminie, powinna dowiedzieć się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania najwcześniej w dniu [...] sierpnia 2011 r. Zarówno we wniosku z dnia [...] września 2011 r. jak i piśmie z dnia [...] października 2011 r. stanowiącym uzupełnienie wniosku o wznowienie postępowania skarżąca wskazała, że o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania dowiedziała się w dniach 17 i 18 sierpnia 2011 r. zapoznając się z aktami sprawy PINB w [...]. Ocena materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy prowadzi jednak do odmiennego wniosku. Organy administracyjne obu instancji prawidłowo ustaliły, że G. Ł. już wcześniej były znane okoliczności, na które powoływała się we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. J. i F. F. w wielu pismach podnosili kwestie dotyczące prawa własności do nieruchomości sąsiadującej z działką G. Ł. i okoliczności te były znane skarżącej przed dniem 17 czy 18 sierpnia 2011 r. W decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...] (karta nr 82 w tomie I akt), którą to decyzję otrzymała również skarżąca wskazano, na odwołanie F. F., w którym odwołujący podniósł, że jest właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Ponadto, kwestie dotyczące prawa własności do działki przy ul. [...] w [...] J. i Feliks F. podnosili w pisamch kierowanych do organów administracji już od 1995 r. w tym piśmie z dnia 17 marca 1995 r. stanowiącym skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na cyt: "pismo Urzędu Miasta w [...] Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lutego 1995 r., znak: [...] oraz postanowienie Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] marca1995 r. znak: [...]...", (karta nr 128 w tomie I akt administracyjnych). Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej wiedziała ona o przesłankach wznowieniowych (podnoszonych we wniosku z dnia 16 września 2011 r. i 26 października 2011 r.) znacznie wcześniej niż w dniach 17 i 18 sierpnia 2011 r., gdyż już od roku 1995 r. Ponadto co do przesłanki wznowieniowej zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (braku czynnego udziału w postępowaniu), to prawidłowo organy nadzoru budowlanego ustaliły, że skarżąca brała czynny udział w postępowaniu przed [...] WINB i doręczono jej ostateczną decyzję z dnia [...] października 2000 r. o nakazie rozbiórki. W rezultacie, biorąc pod uwagę, że termin do wniesienia wniosku o wznowienia z powołaniem się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od daty, w której strona dowiedziała się o decyzji organ nie mógł uznać że ww. termin jest zachowany. W ocenie Sądu zaskarżonemu postanowieniu i poprzedzającemu go postanowieniu organu I instancji nie można skutecznie postawić zarzutu nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a.), ponieważ organy administracyjne, badając terminowość wniesienia wniosku o wznowienie, wzięły pod uwagę nie tylko wyjaśnienia skarżącej zawarte w pismach z dnia [...] września 2011 r. i 26 października 2011 r., lecz dokonały oceny także w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Ocena tego materiału dowodowego doprowadziła w konsekwencji, że organy obu instancji nie podzieliły argumentów skarżącej, co w ocenie Sądu nastąpiło zasadnie. Jako niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez brak informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających znaczenie w postępowaniu o wznowienie postępowania administracyjnego, szczególnie w kontekście reprezentowania strony przez profesjonalnego pełnomocnika, który brał udział w poszczególnych etapach postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że nawet ewentualne naruszenie wspomnianego przepisu nie powoduje konieczności eliminacji zaskarzonej decyzji z obrotu prawnego w sytuacji, gdy naruszenie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy w rpozumieniu art 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa. Reasumujac Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji dotyczące naruszenia przez G.Ł. terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, o którym mowa w art 148 kpa, oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie jako prawidłowe. Należy podnieść dodatkowo, że odmienna ocena skarżącej co do okoliczności i faktów istniejących w sprawie nakazu rozbiórki już od 1995 r. skarżącej, który usiłuje wzruszyć ostateczną decyzję rozbiórkową nie świadczą o zachowaniu terminu z art. 148 § 1 kpa. Na marginesie powyższych rozważań wskazać również należy, że decyzja PINB dla miasta [...] z dnia [...]lipca 2000 r., znak: [...], którą nakazano G. Ł. rozbiórkę budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w [...] wybudowanego bez pozwolenia na budowę, zapadła w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...]października 1999 r. sygn. akt IV.SA.1364/97 i IV.SA.1365/97, w którym przesądzono o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy stanowiących podstawę rozbiórki. Sąd uznał, że postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanego zostało wszczęte w maju 1995 roku, a skoro tak to winien mieć w niniejszej sprawie zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., który wówczas nie przewidywał możliwości legalizacji samowoli budowlanej. W ocenie Sądu żadne okoliczności podnoszone przez G. Ł. we wniosku o wznowienie nie dotyczyły właśnie tych ustaleń faktycznych i prawnych. Wobec treści art. 30 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368), który stanowił, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia (obecnie zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a.), powoływanie się przez skarżącą na okoliczności, które nie mają bezpośredniego związku z ustaleniami zawartymi w wyroku jest bezskuteczne. Z tych względów, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.