VII SA/Wa 1315/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2019r., nr [...] znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań [...] S.A. oraz J. Z. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...] (pisownia oryginalna jak w decyzji) [...] reprezentowanej przez radcę prawnego M. Ł. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z [...] lutego 2019r. znak: [...], nakładającej na Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...] obowiązek usunięcia nieprawidłowości w użytkowaniu strefy kontrolowanej sieci gazowej wysokiego ciśnienia DN400 polegających na usunięciu składowanego złomu znajdującego się w strefie kontrolowanej i w pasie eksploatacyjnym gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 przebiegającego przez działkę o nr ew. [...] obr. [...] gm. [...] na odległość minimum 15,0 m licząc od jego osi - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że 25 maja 2018r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło pismo [...] S.A. Oddział w [...] w sprawie "składowiska odpadów komunalnych zlokalizowanego w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 relacji [...]- [...]". Organ powiatowy przeprowadził 20 czerwca 2018r. czynności kontrolne, w trakcie których stwierdzono, że odległość składowania odpadów i usytuowania obiektów w strefie kontrolowanej i pasie eksploatacyjnym gazociągu wynosi ok. 8,0 m od kompostownika wykonanego z boksu żelbetowego oraz bezpośrednio na gazociągu składowany jest złom o konstrukcji stalowej. Te ustalenia stały się podstawą do zawiadomienia 16 lipca 2018r. stron o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie składowania złomu metalowego w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 przebiegającego przez działkę o nr ew. [...] obr. [...] gm. [...]. Organ nadzoru budowlanego I instancji decyzją Nr [...] z [...] września 2018r. znak: [...], nałożył na [...] obowiązek wykonania, w terminie 1 miesiąca od dnia kiedy w/w decyzja stanie się ostateczna, robót budowlanych polegających na usunięciu składowiska złomu znajdującego się w strefie kontrolowanej i w pasie eksploatacyjnym gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 przebiegającego przez działkę o nr ew. [...] obr. [...] gm. [...]. W wyniku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2018r. znak: [...], uchylił w/w rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z 30 stycznia 2019r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie bezpieczeństwa użytkowania gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 przebiegającego przez działkę o nr ew. [...] położone:) w miejscowości [...] gm. [...] z uwagi na składowanie w jego strefie kontrolowanej złomu stalowego. Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2019r. znak: [...], nałożono na Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...] obowiązek usunięcia nieprawidłowości w użytkowaniu strefy kontrolowanej sieci gazowej wysokiego ciśnienia DN400 polegających na usunięciu składowanego złomu znajdującego się w strefie kontrolowanej i w pasie eksploatacyjnym gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 przebiegającego przez działkę o nr ew. [...] obr. [...] gm. [...] na odległość minimum 15,0 m licząc od jego osi. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołania od tej decyzji złożone przez ww. [...] oraz J. Z. stwierdził, że orzeczenie organu pierwszej instancji powinno zostać uchylone a postępowanie prowadzone przed tym organem umorzone. Organ odwoławczy podniósł, że w decyzji organu pierwszej instancji wadliwie określono adresata rozstrzygnięcia - P.P.H.U. [...]. W myśl przepisu art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Zgodnie zaś z art. 432 k.c. przedsiębiorca działa pod firmą, a zatem firma w ujęciu kodeksu cywilnego jest wyłącznie oznaczeniem słownym indywidualizującym przedsiębiorcę w obrocie. Adresatem wszelkich rozstrzygnięć administracyjnych może być osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, nie zaś firma pod którą osoba ta działa. Następnie organ wskazał, że podstawą prawną decyzji organu pierwszej instancji był art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przedmiotem postępowania był zatem gazociąg wysokiego ciśnienia DN 400 przebiegający przez działkę o nr ew. [...] położoną w miejscowości [...] gm. [...]. Zdaniem organu pierwszej instancji usunięcie złomu ze strefy kontrolowanej gazociągu spowoduje wykluczenie zagrożenia dla bezpieczeństwa jego użytkowania. W tym zakresie organ powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Zgodnie z § 10 ust. 3 w/w rozporządzenia w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organy nadzoru budowlanego mogą podjąć odpowiednie działania z zakresu nadzoru budowlanego jedynie w sytuacji, gdy w strefie kontrolowanej gazociągu wzniesiono obiekty budowlane. Składowany złom nie stanowi jednak obiektu budowlanego ani budowli bądź innego rodzaju zabudowy w rozumieniu art. 3 ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 1 ww. ustawa normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Prawo budowlane odnosi się więc wyłącznie do obiektów, budowli, robót budowlanych, budynków, które są wytworem procesu budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył również, że organ powiatowy wydając decyzję pominął pełnomocnika strony przy jej doręczeniu. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu M. Ł., który działa w imieniu J. Z. prowadzącej ww. działalność gospodarczą. Ustanowienie pełnomocnika obliguje organ administracji publicznej do prowadzenia postępowania z jego udziałem. Pominięcie pełnomocnika w postępowaniu jest równoznaczne z pominięciem strony. Uchybienie to stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Organ drugiej instancji podniósł też, że firma [...] świadczy usługi oczyszczania miasta, a jej specjalnością jest odbiór odpadów komunalnych oraz ich przetwarzanie (informacje podane na stronie internetowej firmy). Nadzór nad funkcjonowaniem tego rodzaju zakładów sprawuje m.in. Starostwo Powiatowe w [...] oraz Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skoro brak jest podstaw do prowadzenia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego (brak właściwości rzeczowej organu), tym samym należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł [...] S.A. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, w związku z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - poprzez przyjęcie, że składowisko złomu nie stanowi budowli, co miało wpływ na wynik sprawy w postaci uznania braku merytorycznej kompetencji organu nadzoru budowlanego i czego skutkiem jest umorzenie postępowania, art. 84 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - poprzez brak zastosowania i uznanie, że zaistniały stan faktyczny nie podlega kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego co miało wpływ na wynik sprawy w postaci uznania braku merytorycznej kompetencji organu nadzoru budowlanego i czego skutkiem jest umorzenie postępowania. Stanowisko skarżącej spółki znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa i jako taka musiała zostać uchylona. Sąd uznał za zasadne uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu umorzenie postępowania, prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego, było co najmniej przedwczesne. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało w przedmiocie bezpieczeństwa użytkowania ww. gazociągu, na odcinku ww. działki o nr ew. [...], z uwagi składowanie na niej w strefie kontrolowanej gazociągu złomu stalowego. Gazociąg zgodnie z art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane jest obiektem budowlanym liniowym. Stanowi zatem stosownie do art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jeden z rodzajów budowli, a więc obiektu budowalnego (pkt 1 art. 3 Prawa budowlanego). Podlega zatem przepisom prawa budowlanego. Stosownie do § 10 rozporządzenia opisanego szczegółowo powyżej, na okres użytkowania gazociągu należy wyznaczyć strefy kontrolowane (ust.1). Definicję sfery kontrolowanej zawarto w § 2 pkt 30 rozporządzenia, jest nią obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. W strefie kontrolowanej nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania (§ 10 ust.3 rozporządzenia). Poza sporem pozostać musi to, że strefa kontrolna służy utrzymywaniu gazociągu we właściwym stanie, nakazuje powstrzymywanie się przed podejmowaniem czynności zagrażających trwałości i prawidłowemu użytkowaniu gazociągu. Weryfikowanie właściwego utrzymywania strefy kontrolnej wzdłuż gazociągu może należeć do kompetencji nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 b) ustawy Prawo budowlane do podstawowych obowiązków organów administracji nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy utrzymywaniu obiektów budowlanych. Gazociąg, jako obiekt budowlany, postrzegany musi być w integralny sposób ze strefą kontrolną. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Rozpoznając sprawę ponownie organ ustali stan samego gazociągu jako obiektu budowlanego zlokalizowanego na odcinku ww. działki o nr ew. [...], oceni czy stan jej zagospodarowania spowodował zaistnienie nieprawidłowości. Zbada czy na terenie strefy kontrolowanej gazociągu zlokalizowanej na ww. działce znajduje się obiekt budowlany, który w szczególności może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. W szczególności oceni czy znajduje się tam składowisko odpadów (złomu) w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Na podstawie poczynionych ustaleń rozważy nakazanie w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości z zakreśleniem terminu wykonania tego obowiązku. Określając adresata odpowiednio do stwierdzonych nieprawidłowości będzie miał na uwadze art. 61 ustawy Prawo budowlane. Sąd podziela stanowisko organu drugiej instancji, nakaz może być skierowany do osoby fizycznej prowadzącej określoną działalność gospodarczą a nie do firmy pod którą tę działalność osoba fizyczna prowadzi. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) oraz c) p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).