VII SA/Wa 1316/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2009 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. D. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., odmówił E. i Z. D. zatwierdzenia projektu zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w D., gm. Ł. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...] nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku. W związku ze złożeniem niekompletnej dokumentacji inwestorzy zostali zobowiązani postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...] do uzupełnienia wskazanych w tym postanowieniu braków. Inwestor uzupełnił braki, z wyjątkiem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu odstępstwa dokonane w trakcie budowy wymagają uzyskania aktualnej decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r., Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy Ł. o warunkach zabudowy określona była inwestycja polegająca na rozbudowie budynku mieszkalno-gospodarczego, a obecnie budynek jest wolnostojący i brak decyzji uniemożliwia sprawdzenie zgodności budynku z przepisami. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania E. i Z. D. uchylił zaskarżoną decyzję całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedmiotowy budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej, bez wymaganego pozwolenia na budowę, a decyzja z dnia [...] stycznia 2000 r. o warunkach zabudowy określa inwestycję polegającą na rozbudowie budynku mieszkalno-gospodarczego o część mieszkalną, natomiast w przedmiotowej sprawie powstał budynek wolnostojący. Z tego względu, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji dokonał błędnej oceny prawnej zaistniałego stanu faktycznego i przyjął błędny tryb postępowania z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, podczas gdy właściwy jest tryb z art. 48 ww. ustawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. został wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu: - naruszenie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, - naruszenie art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, - naruszenie art. 40 § 1 k.p.a. poprzez błędne doręczenie decyzji. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez potraktowanie ich jako małżonków jako jedną stronę postępowania, podczas gdy stroną postępowania jest każdy z nich z osobna, a przez to został naruszony art. 40 § 1 k.p.a. poprzez doręczenie tylko jednej decyzji dla obojga małżonków. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów iż w niej podniesione. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji art. 138 § 2 k.p.a. Na wstępie należy wskazać, że rodzaje decyzji jakie może wydać organ odwoławczy zostały określone w art. 138 k.p.a., który stanowi katalog zamknięty. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w tym przepisie. W przeciwieństwie do przepisu art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przyjęcie, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 k.p.a. prowadzi do wniosku, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ II instancji w granicach określonych w przepisie art. 136 k.p.a., albo przez organ I instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226). Trafnie podkreślono w piśmiennictwie, że brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadzili z naruszeniem zasad opisanych w przepisach art. 7 i 77 k.p.a., tj. bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ odwoławczy uchylił decyzję do ponownego rozpoznania i przesądził tryb postępowania zupełnie nie wyjaśniając jakie w przedmiotowej sprawie było pozwolenie na budowę i czy nastąpiło istotne odstąpienie od projektu budowlanego. Natomiast organ I instancji zamiast odnieść się do pozwolenia na budowę i projektu budowlanego w kwestii jaka jest przewidziana inwestycja, odniósł się do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu niezbędna jest aktualna decyzja o warunkach zabudowy z uwagi na odstępstwa dokonane w trakcie procesu budowlanego. Organy rozpoznając sprawę również nie wyjaśniły rozbieżności jakie wynikają z załączników do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ł. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2000 r. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że inwestycja ma dotyczyć budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego, parterowego z poddaszem użytkowym, niepodpiwniczonego, natomiast z mapy sytuacyjnej, która jest również załącznikiem do pozwolenia na budowę wynika, że projektowany budynek mieszkalny styka się z istniejącym budynkiem garażowo-gospodarczym, co świadczyłoby o rozbudowie tego drugiego. Wówczas inwestycja byłaby zgodna z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Ł. o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2000 r., która właśnie przewidywała rozbudowę budynku mieszkalno-gospodarczego o część mieszkalną. W przypadku gdy faktycznie zmienił się zakres objęty projektem zagospodarowania działki, to należy taką zmianę uznać za istotne odstępstwo i właściwy jest tryb postępowania przewidziany w art. 36 a Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie Sąd może jedynie jednoznacznie stwierdzić, że inwestorzy dysponują pozwoleniem na budowę. Jednakże gdyby budynek powstał w zupełnie innym miejscu niż przewidzianym w pozwoleniu na budowę to byłaby to samowola budowlana. Niestety brak jest całej dokumentacji w aktach sprawy tj. pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2000 r. Burmistrza Miasta i Gminy Ł. dla przedmiotowego budynku. Z tego względu nie można z całą stanowczością stwierdzić czy inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego czy całkowicie zignorował prawo budowlane, a tym samym dopuścił się samowoli budowlanej. Przy ponownym rozpoznaniu rzeczą organu będzie wyjaśnienie rozbieżności między załącznikami pozwolenia na budowę, dokładne ustalenie jak brzmi pozwolenie na budowę i skonfrontowanie z nim ustaleń dotyczących przeprowadzonych przez inwestorów robót budowlanych. W następstwie powyższych ustaleń organ dokona oceny czy doszło ewentualnie do jakichś odstępstw i jeśli tak, to do jakich oraz zakwalifikuje je odpowiednio do istotnych lub nieistotnych. Również organ winien ustalić tryb postępowania czy z art. 50 i 51 czy z art. 48 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu wszelkich materiałów zebranych w sprawie oraz dokonaniu ich oceny niezbędne jest szczegółowe uzasadnienie podjętego orzeczenia stosownie do wymogów jakie uzasadnieniu decyzji stawia przepis art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 210 p.p.s.a.