VII SA/Wa 1316/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi I. K. i Z. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę I. K. i Z. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] dotyczącego odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia, na wniosek I. K. i Z. K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], przenoszącej na rzecz Spółki [...] Sp. z o.o. decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1996 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Urzędowi Gminy [...] i [...] pozwolenia na budowę kolektora wraz z kanalizacją sanitarną i przykanalikami dla Przedmieścia Górnego i Dolnego w [...]. Na powyższe postanowienie organu wojewódzkiego I. K. i Z. K. złożyli zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. GINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej: k.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia I. K. i Z. K.na postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. GINB podkreślił w części wstępnej uzasadnienia, że stosownie do treści przepisu art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl unormowania art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z treścią przepisu art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby W ocenie GINB w sprawach dotyczących decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 40 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), stanowiący przepis szczególny w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem przywołanego unormowania, stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego zawęża krąg stron postępowania w sprawie o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę tylko do podmiotów, pomiędzy którymi ma być dokonane przeniesienie tej decyzji. Decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę prowadzi jedynie do zmiany adresata tej decyzji i nie wpływa na zakres praw lub obowiązków innych osób. Nikt poza inwestorem oraz podmiotem mającym realizować dane pozwolenie we własnym imieniu nie może posiadać interesu prawnego w sprawie, wydania wskazanych decyzji. Prawa pozostałych podmiotów mogą zostać naruszone wyłącznie samą realizacją obiektu budowlanego, a nie faktem, że roboty budowlane prowadzi inny niż pierwotnie inwestor. W tym zakresie organ poparł swoje zapatrywania odpowiednią literaturą przedmiotu. Dodatkowo organ wskazał, że zmiana inwestora w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1994 r. nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeśli spełnione są warunki określone tym przepisem, a mianowicie, osoba na rzecz której ma być przeniesione pozwolenie na budowę, musi się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodą strony na rzecz której pozwolenie zostało wydane oraz osoba ta musi złożyć oświadczenie, że przyjmuje warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę. Żadna z powyższych przesłanek warunkujących przeniesienie pozwolenia na budowę nie dotyczy interesów właściciela sąsiedniej działki ani interesom tym nie zagraża. W tym zakresie organ poparł swoje rozważania wyrokiem NSA z 5 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 1053/97. W ocenie GINB I.K. i Z. K. nie posiadają przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] nie są bowiem żadnym z podmiotów, między którymi doszło do przeniesienia przedmiotowego pozwolenia na budowę. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] prowadzone było postępowanie, które zostało zakończone ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2014 r. znak: [...], uchylającą w całości decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2014 r. znak: [...] (stwierdzającą, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2009 r., znak: [...]), i odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...]. Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2014 r., znak: [...] funkcjonuje w obrocie prawnym. Stosownie zaś do art. 16 k.p.a., wyrażającego zasadę trwałości decyzji administracyjnych, decyzja ostateczna obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona. Naruszenie tej reguły przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, pociąga za sobą sankcję nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Skarżący pismem z dnia [...] maja 2018 r. wnieśli skargę do WSA w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...]. W ocenie skarżących decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie skarżący wyeksponowali w uzasadnieniu, że w aktach sprawy brak jest zgody jednego z właścicieli decyzji, tj. [...] na przeniesienie na nowego inwestora przedmiotowej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę kolektora wraz z kanalizacją sanitarną i przykanalikami. Skarżący ponadto powołali się na okoliczność, że w aktach sprawy nie zawarto także informacji o poinformowaniu [...] o toczącym się postępowaniu administracyjnym, czy też oświadczenia potwierdzającego fakt, iż [...] nie wnosi uwag do projektu w związku z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania. W ocenie skarżących [...] został całkowicie pominięty przez organ w toku procedury przeniesienia decyzji na nowego inwestora. Ponadto skarżący w uzasadnieniu skargi wskazali szereg okoliczności dotyczących prowadzonych prac na ich nieruchomości w zakresie sieci kanalizacyjnej, wykonanych bez ich zgody. Na skutek zaakcentowanych prac skarżący ponieśli szkodę m.in. polegającą na obniżeniu wartości działki. Nieruchomość skarżących sąsiaduje z nieruchomością będącą przedmiotem postępowania w sprawie znak [...]. W kontekście powyższego skarżący eksponują, iż wykonująca przedmiotowe prace spółka, legitymuje swoje działania decyzją przenoszącą prawa budowy po Gminie [...] i [...] jak i zgodą poprzedniego właściciela na wejście na teren nieruchomości. W tym zaś zakresie skarżący kwestionują zaskarżone postanowienie jako naruszające w sposób rażący obowiązujące prawo. Ponadto skarżący dołączyli do skargi załączniki w postaci kopii dokumentów. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie nie narusza prawa, a skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia na wniosek skarżących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], przenoszącej na rzecz spółki komunalnej "[...]" Sp. z o.o., decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r., znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Urzędowi Gminy [...] i [...] pozwolenia na budowę kolektora A wraz z kanalizacją sanitarną i przykanalikami dla Przedmieścia Górnego i Dolnego w [...]. Sformułowany w skardze zarzut, sprowadza się do żądania wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., która w ocenie skarżących, wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Polegało ono na braku zgody na przeniesienie decyzji ze strony jednego z podmiotów, którego pierwotnie dotyczyła, a mianowicie [...]. Zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Brak statusu strony oznacza niedopuszczalność wystąpienia wnioskiem o stwierdzenie nieważności z przyczyn podmiotowych. Oznacza to, że wniesienie żądania przez dany podmiot, nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 ( żądanie wszczęcia postępowania ), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zanim więc uruchomione zostanie postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, konieczne jest ustalenie, czy z żądaniem takim wystąpił uprawniony podmiot będący stroną. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego jest często definiowane poprzez wskazanie różnicy między interesem prawnym a interesem faktycznym. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny, jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. Podmiot administrowany ma interes faktyczny, jeżeli w jakiejś sytuacji, obecnej lub przyszłej, odniesie bezpośrednią korzyść na skutek działań lub zaniechań organu administracji. Podmiot mający interes faktyczny może żądać od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu (por. wyrok NSA z 5 października 1998 r., II SA 1104/98, LEX nr 41301). Przepis prawa może uprawniać lub wręcz zobowiązywać organ administracji do żądanego działania. Jeżeli przepis taki został ustanowiony bądź w interesie ogólnym, bądź w interesie innego podmiotu administrowanego – mającego interes prawny w sprawie, to inne podmioty mogą mieć wyłącznie interes faktyczny w sprawie. Interes faktyczny nie jest prawnie chroniony i jego nieuwzględnienie jest prawnie dopuszczalne. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym. Wynika on z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 2 czerwca 1999 r., IV SA 2164/97, LEX nr 1684491). W sprawach dotyczących decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę, tak rozumiany interes prawny, ustala się w oparciu o przepis art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332). Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania, ponieważ nikt poza inwestorem i podmiotem mającym realizować określone pozwolenie we własnym imieniu nie ma interesu prawnego w sprawie wydania przedmiotowej decyzji. Słusznie w związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego, zawęża krąg stron postępowania w sprawie o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę tylko do podmiotów pomiędzy którymi ma być dokonane przeniesienie tej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że Skarżący nie posiadają przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2009 r., nie należą bowiem do kręgu podmiotów, pomiędzy którymi doszło do przeniesienia przedmiotowego pozwolenia na budowę. Ponadto w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2009 r., było już prowadzone postępowanie zakończone ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] uchylającą w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], stwierdzającą po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2009 r. znak: [...]. Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2014, znak: [...], funkcjonuje w obrocie prawnym. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że stosownie do treści art. 16 k.p.a. wyrażającego zasadę trwałości decyzji administracyjnych, ostateczna decyzja obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona. Naruszenie tej reguły przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, pociągałoby za sobą sankcję nieważności (art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a.). Brak legitymacji skarżących do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, powoduje jednocześnie, że zgłoszone w skardze merytoryczne zarzuty dotyczące prawidłowości decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), skargę oddalił.