VII SA/Wa 1317/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi R. F. i K. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. skargę oddala Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) po rozpatrzeniu odwołania R. F., K. Z. oraz J. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006r., znak: [...] odmawiającej wznowienia, na wniosek R. F., K. Z., J. P., J. G., J. P. i C. C., postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1996r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 1996r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Zakładowi E. [...] S.A. pozwolenia na budowę napowietrznej dwutorowej linii energetycznej 110 kV od istniejącej linii 110 kV relacji S.-B. do istniejącej stacji transformatorowej 110/15 kV P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podkreślił, że w przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania zobligowany jest do zbadania czy wyrażone żądanie pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją której wniosek dotyczy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że - pomimo odpowiedniego wezwania organu z dnia 20 czerwca 2005r. - R. F., K. Z., J. P., J. G., J. P. oraz C. C. nie wykazali się interesem prawnym uprawniającym do występowania jako strona postępowania administracyjnego dotyczącego inwestycji zatwierdzonej do realizacji decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1996r. Nie wskazali żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego, który uzasadniałby ich interes prawny w przedmiotowym postępowaniu czy też wskazywał na fakt oddziaływania inwestycji na tereny, co do których przysługuje im tytuł prawny. W ocenie organu podane przez wnioskodawców okoliczności, mogą jedynie świadczyć o posiadanym przez wnioskodawców interesie faktycznym, który jednak nie jest tożsamy z interesem prawnym. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sam fakt posiadania przez skarżących prawa własności do działek sąsiadujących ze sporną siecią nie posiadającą strefy ochronnej, nie pozwala na przyznanie przymiotu strony. W rezultacie brak jest możliwości wznowienia postępowania na wniosek R. F., K. Z., J. P., J. G., J. P. oraz C. C. Jednocześnie organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006r., znak: [...] Wojewoda [...] wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie na wniosek M. K. i K. G. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1996r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zasadność wszczęcia takiego postępowania zostanie zbadana w odrębnym postępowaniu prowadzonym w związku z postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., znak: [...], przekazującym zgodnie z właściwością Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wniosek R. F., K. Z. oraz J. P. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Powyższa decyzja została zaskarżona przez R. F. i K. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której to skardze zarzucono decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006r znak: [...] naruszenie prawa materialnego, niezgodność z obowiązującymi przepisami prawa oraz błędne ustalenie stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi R. F. i K. Z. podnieśli fakt realizacji inwestycji niezgodnie z § 52 pkt. 5 p.pkt.3 uchwały Nr [...] z dnia [...] listopada 1994r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K., zgodnie z którym na obszarze inwestycji tj. strefie nr 16 niedozwolone było prowadzenie napowietrznych linii przesyłowych, niezgodnie z opinią Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 1991r oraz przepisami rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1980r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym szkodliwym dla ludzi i środowiska. W ocenie skarżących wybudowana linia napowietrzna wpływa negatywnie na ich stan zdrowia oraz obniża wartość nieruchomości z której nie mogą w pełni korzystać, m. in. dlatego, iż pole elektromagnetyczne powoduje zakłócenia w odbiorze RTV. Ponadto linia wysokiego napięcia ściąga wyładowania atmosferyczne, które stwarzają realne zagrożenie dla budynków położonych w jej pobliżu, a co się z tym wiąże stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ich mieszkańców. Konieczność uznania za stronę skarżący wywiedli m. in. z zagwarantowanej w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, ochrony zdrowia oraz mienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie należy stwierdzić, że skarga R. F. i K. Z. dotyczy decyzji wydanej w nadzwyczajnym trybie administracyjnym, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Postępowanie wznowieniowe dotyczy kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej i składa się z dwóch podstawowych etapów, przy czym pierwszy obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania powinno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia przewidzianym w art. 149 § 1 lub § 3 kpa. Jeżeli wstępna weryfikacja tego wniosku pozwala na przyjęcie przez organ stanowiska o dopuszczalności wznowienia organ ten wydaje postanowienie wznawiające postępowanie, natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w formie decyzji. Dopiero po przeprowadzeniu wstępnego zbadania dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną i wydaniu odpowiedniego postanowienia wszczynającego to nadzwyczajne postępowanie możliwe jest właściwe merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. To właściwe postępowanie może - stosownie do treści art. 151 zakończyć się wydaniem decyzji, w której organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a labo uchyla decyzję dotychczasową na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydanej nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Organ może także w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 kpa). Przede wszystkim jednak - jak wskazano wyżej - organ zobowiązany jest dokonać wstępnej oceny dopuszczalności wznowienia postępowania, a w przypadku jego niedopuszczalności wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia miało rozważenie kwestii interesu prawnego R. F., K. Z., J. P., J. G., J. P. i C. C., a w konsekwencji statusu strony do uczestniczenia wznowieniowym dotyczącym ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1996r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 1996r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Zakładowi E. [...] S.A. pozwolenia na budowę napowietrznej dwutorowej linii energetycznej 110 kV od istniejącej linii 110 kV relacji S.-B. do istniejącej stacji transformatorowej 110/15 kV P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zgodnie bowiem z treścią art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. W sprawie pozwolenia na budowę krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa. W konsekwencji w takim postępowaniu stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, jednakże krąg stron powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Należy zaznaczyć, że ocena przymiotu strony w takim postępowaniu nie może - jak to uczyniły organy i skarżący - zostać ograniczona wyłącznie do analizy tytułu prawnego podmiotu wnoszącego żądanie do określonej nieruchomości, lecz opierać się o ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednocześnie, stosownie do art. 3 pkt 20 tej ustawy przez obszar oddziaływania terenu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez R. F., K. Z., J. P., J. G., J. P., C. C., M. K. oraz K. G., zaś wnioskodawcy wskazali we wniosku, że w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1996r. zaistniały nowe okoliczności, co wypełnia przesłankę wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Dokonując wstępnej oceny dopuszczalności wniosku Wojewoda [...] wezwał pismem z dnia [...] czerwca 2005r. wezwał wszystkich wnioskodawców do wskazania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na to wezwanie M. K. i K. G. poinformowały, że inwestycja przebiega nad ich działką. Z oświadczeń złożonych przez R. F., K. Z., J. P., J. G., J. P. oraz C. C. wynika natomiast, że ich działki sąsiadują jedynie z działkami, nad którymi przebiega linia energetyczna (karty 4-25 akt administracyjnych). W ocenie Sądu organ w sposób właściwy odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 149 § 3 kpa, albowiem R. F., K. Z., J. P., J. G., J. P. oraz C. C. nie dysponują interesem prawnym do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W niniejszej sprawie interes prawny może być wywiedziony wyłącznie z zacytowanych wyżej przepisów Prawa budowlanego i mieć oparcie w istniejącym stanie faktycznym wskazującym na ograniczenie w zagospodarowaniu działek wnioskodawców w związku ze zrealizowaną inwestycją. Odnosząc się do tej kwestii należy przyjąć, że działki części wnioskodawców, w tym skarżących: R. F. i K. Z. wprawdzie pozostają w szeroko rozumianym sąsiedztwie napowietrznej dwutorowej linii energetycznej, tym niemniej faktu tego nie można utożsamiać z twierdzeniem, że działki te znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Należy stwierdzić, że nie istnieją obiektywne przeszkody do zagospodarowania działek tych wnioskodawców w związku z istnieniem wspomnianej linii energetycznej. Takie ograniczenie w zagospodarowaniu terenu odnosi się wyłącznie do M. K. i K. G., w stosunku do których Wojewoda [...] słusznie przyjął istnienie interesu prawnego i postanowieniem z dnia z dnia [...] kwietnia 2006r., znak: [...] wznowił postępowanie administracyjne. Natomiast w odniesieniu do pozostałych wnioskodawców zrealizowana inwestycja polegająca na linii napowietrznej nie narusza w żaden sposób prawa własności i nie utrudnia korzystania z nieruchomości sąsiadujących zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Nawet pewne ustalenia dotyczące ewentualnych uciążliwości związanych z istnieniem tej linii w postaci np. negatywnego wpływu na odbiór fal RTV nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów. Nie ulega wątpliwości, że organ prowadząc postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę powinien bardzo często uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jednak jest interes prawny, którego granice zakreślają powołane wyżej przepisy Prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Podkreślenia wymaga, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Argumenty podnoszone przez skarżących dotyczące negatywnego wpływu na ich zdrowie czy zmniejszenie wartości nieruchomości należy zatem rozpatrywać w kontekście interesu faktycznego. Interes faktyczny zaś, pomimo, iż istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Dodatkowo, jeżeli skarżący uznają, że z tytułu realizacji inwestycji ponieśli szkodę w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości mogą rozważyć wystąpienie na drogę powództwa przed sądem powszechnym. Odnosząc się do zarzutu narażenia zdrowia mieszkańców w związku z realizacją inwestycji niezgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1980r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym szkodliwym dla ludzi i środowiska (Dz. U. Nr 25, poz. 101 ze zm.) należy podnieść, że dla napowietrznej dwutorowej linii energetycznej 110 kV od istniejącej linii 110 kV relacji S.-B. do istniejącej stacji transformatorowej 110/15 kV P. nie została ustanowiona strefa ochronna, w obszarze której można byłoby uznać negatywny wpływ na mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Nawiązując natomiast do argumentów dotyczących niezgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. oraz opinią Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 1991r. należy zauważyć, że kontrolowane rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy wyłącznie kwestii interesu prawnego wnioskodawców i - w konsekwencji - dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych. Na tym etapie nie mogło zatem obejmować merytorycznej oceny prawidłowości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1996r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 1996r., znak: [...] W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.