VII SA/Wa 1317/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Główny Inspektor nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2012 r., znak: [...] odmawiającym stwierdzenia nieważności postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...]lutego 2012 r., znak: [...]. Wydając powyższe postanowienie organ ustalił następujący stan faktyczny i prawny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2011 r. nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2010 r. Dz.U. Nr 243, poz. 1623 ze zm) zobowiązał M. P. do przedłożenia, w terminie do dnia [...]listopada 2011 r., sporządzonej przez odpowiednio uprawnione osoby oceny technicznej w zakresie robót ogólnobudowlanych i instalacyjnych, dotyczącej prawidłowości wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku pawilonu handlowego na terenie nieruchomości przy ul. [...]w [...]. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...], znak: [...], uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. M. P. wystąpiła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wnosząc jednocześnie o wstrzymanie jego wykonania na podstawie art. 159 kpa. Postanowieniem z dnia [...]lutego 2012 r. znak: [...] organ odmówił wstrzymania wykonania postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. nr [...], znak: [...]. Ponadto po rozpatrzeniu wniosku M. P. organ postanowieniem z dnia [...]lutego 2013 r. znak: [...]odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. nr [...], znak: [...] Organ w uzasadnieniu wskazał, że badane postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlane z dnia [...] października 2011 r. nr [...], znak: [...] nie jest obarczone żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 Kpa, w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Ponadto organ wskazał, że zaskarżone postanowienie [...]WINB z dnia [...] października 2011 r. nie jest postanowieniem rozstrzygającym merytorycznie sprawę a jedynie postanowieniem przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podstawę prawną tego postanowienia stanowił przepis art. 138 § 2 Kpa, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Dokonując zatem oceny w niniejszym postępowaniu ostatecznego postanowienia wydanego przez [...]WINB, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był zbadać wyłącznie, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ odwoławczy do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia jak stwierdził w uzasadnieniu postanowienia. W postępowaniu tym, GINB ocenił, czy postępowanie organu pierwszej instancji dotknięte było w istocie takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem. W związku z powyższym organ stwierdził, że [...]WINB uchylił postanowienie organu pierwszej instancji nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej, ponieważ uznał (powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011r., sygn. akt II OPS 2/10, publ. ONSA i WSA 2011/2/22, LEX nr 672631), że niecelowe jest nakładanie takiego obowiązku w sytuacji, gdy obiektu nie da się doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na brak przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Łódzki WINB stwierdził także, że organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób prawidłowy kręgu stron postępowania, czym rażąco naruszył przepis art. 10 Kpa. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie brali udziału właściciele działki nr ew. [...], na której usytuowany jest budynek pawilonu handlowego. Wykazanej nieprawidłowości nie można usunąć w postępowaniu odwoławczym, ponieważ zostałaby wówczas naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta, wyrażona w art. 15 Kpa, oznacza, że sprawa powinna być rozpoznana i rozstrzygnięta przez dwa organy administracji różnych stopni. Zasady tej nie można rozumieć w sposób formalny. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których to postępowanie jest prowadzone, w szczególności zaś przez zapewnienie stronom możliwości obrony ich praw i interesów. Dwuinstancyjność postępowania stwarza bowiem gwarancje realizacji praw i interesów stron. Wskazać należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...]lutego 2012 r. wskazał, że nie podzielał w pełni argumentacji [...]WINB zaprezentowanej w uzasadnieniu badanego postanowienia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się ze stanowiskiem, że w niniejszej sprawie brak przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi przeszkodę uniemożliwiającą przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Mając zatem na względzie, że postępowanie przed organem pierwszej instancji odbyło się bez udziału wszystkich stron postępowania, organ stwierdził, że [...]WINB prawidłowo uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W zaistniałej sytuacji brak było zatem podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego badanego postanowienia [...]WINB z dnia [...] października 2011 r. nr [...], znak: [...]., w związku z czym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]lutego 2013 r., znak[...]odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła M. P., wnosząc o uchylenie kwestionowanego postanowienia i stwierdzenie nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. Ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że [...]WINB uchylił postanowienie organu pierwszej instancji nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej, ponieważ uznał (powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 201 lr., sygn. akt II OPS 2/10, publ. ONSA i WSA 2011/2/22, LEX nr 672631), że niecelowe jest nakładanie takiego obowiązku w sytuacji, gdy obiektu nie da się doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na brak przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ nadzorczy nie podzielił tej argumentacji jednakże zgodził się ze stanowiskiem organu wojewódzkiego, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego naruszył przepis art. 10 Kpa w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 138 § 2 Kpa. Ponownie organ rozpatrujący sprawę podkreślił, że jak wynika z akt sprawy, w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie brali udziału właściciele działki nr ew. [...], na której usytuowany jest budynek pawilonu handlowego. Konkludując, organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia GINB z dnia [...]lutego 2012 r., znak: [...], że postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., nr [...], znak: [...], nie jest dotknięte żadną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 §1 pkt 1-7 Kpa. Skargę do Wójewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła M. P., wnosząc o jego uchylenie i uchylenie postanowienia go poprzedzającego. Zaksarżonym postanowienom zarzuciała naruszenie zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 6, 7, 8, 9, 10 oraz art. 77 i 81 k.p.a. oraz rażace naruszenie art. 81c i 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W odpowiedzi na skarge organ wnióśl o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżnomym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r. poz. 270., dalej jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że -postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena kontrolowanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (IIIARN 70\95, OSNP 1996X18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja.(m.in. orzeczenie NSA z 0.02.2005 r. OSK 1134\04 Lex 165717,). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny. Zatem nie wystarczy ustalenie, że w weryfikowanej decyzji dokonano jedynie błędnej wykładni prawa. Powyższe uwagi odnoszą się również do weryfikowanego w przedmiotowym postępowaniu postanowienia [...]WINB nr. [...]z dnia [...] października 2011r. Postanowienie to mogło być weryfikowane w trybie postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności bowiem do stosowania przepisów art. 156-159 k.p.a. (odnoszących się do decyzji ) odsyła w tym przypadku art. 126 k.p.a. Weryfikowane postanowienie prowadzone było w ramach postępowania dowodowego na potrzeby postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Postępowanie naprawcze prowadzone jest w stosunku do obiektu handlowego wybudowanego w oparciu o decyzję z pozwoleniem na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie postępowania wznowieniowego, a skarżąca jako inwestorka uzyskała odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę. W toku postępowania naprawczego zgłosili się uczestnicy postępowania będący współwłaścicielami nieruchomości, na której wybudowano przedmiotowy obiekt. Niewątpliwie mają oni przymiot strony postępowania z uwagi na fakt, że wynik postępowania wpływa na ich uprawnienia właścicielskie w myśl art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. kodeks cywilny ( Dz. U. nr.16 poz.93 ze zm. ) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Wbrew zarzutom skarżącej mają oni prawo uczestniczyć we wszystkich czynnościach postępowania , w tym w czynnościach dowodowych zgodnie z art. 7 i art. 10 k.p.a. Okoliczność, że postępowanie dowodowe w weryfikowanym postanowieniu oparte było na art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie wyklucza zastosowania art. 79 § 2 k.p.a. gwarantującego stronie postępowania udział w czynnościach dowodowych. W weryfikowanym postanowieniu organ ustalił, że w postępowaniu przed organem I instancji nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania. Okoliczność tę potwierdzają dokumenty zawarte w aktach administracyjnych. Ustalenie tego faktu przez organ wydający zaskarżone postanowienie dało prawidłową podstawę do uznania, iż weryfikowane postanowienie słusznie uchyliło orzeczenie I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na potrzebę zachowania dwuinstancyjności postępowania w myśl art. 15 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących wykładni przepisu art. 51 Prawa budowlanego co do potrzeby składania oświadczenia na okoliczność posiadania nieruchomości na cele budowlane , zawartej w weryfikowanym postanowieniu, wskazać należy, że nie może być ona podstawą orzekania o stwierdzenie nieważności orzeczenia , o czym była mowa wyżej. Dodatkowo słusznie organ weryfikujący postanowienie wskazał, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. wskazania organu odwoławczego nie mają charakteru wiążącej oceny prawnej w sprawie, w przeciwieństwie do wskazań sądowych wg. art. 153 p.p.s.a. Niezależnie od tego wskazać należy, że uchwala Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. II OPS 2/10 nie wykluczyła, że w pewnych sytuacjach może być potrzebne złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do nieruchomości na cele budowlane w postępowaniu naprawczym prowadzonym w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Reasumując ustalenia organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu są prawidłowe, znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie. Wbrew zarzutom skargi są wyczerpujące i wystarczające do oceny weryfikowanego postanowienia pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 k.p.a. Zaskarżone postanowienie nie zawiera uchybień przepisom postepowania administracyjnego w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Nie ma też naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy. W tych warunkach Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a.