VII SA/Wa 1317/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na remont i przebudowę grobowca skargę oddala [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. ([...]), na podstawie art. 104 § 1 kpa (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i art. 36 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 3 pkt 8 i 15 i art. 6 ust. 1 lit. f, art. 7 pkt 1 oraz art. 92 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 162, poz. 1568) oraz § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. Nr 165, poz. 987) – odmówił M. M. udzielenia zgody na remont i przebudowę grobowca na Starym Cmentarzu w T., [...], nr [...] w oparciu o projekt budowlany /wstępny/ remontu i przebudowy grobowca mgr inż. J. F.. Organ podał, że 15 czerwca 2012 r., odbyła się Komisja w sprawie określenia warunków remontu-przebudowy grobowca. Protokół z oględzin określił warunki na jakich ma zostać przeprowadzony remont. Przebudowa stropu i przykrycie płytą płaską nie uzyskało akceptacji Komisji, a dopuszczona likwidację płyty ukośnej oraz obłożenie płytami granitowymi. Organ podkreślił, że decyzją z dnia [...] czerwca 1977 r. Stary Cmentarz wpisano do rejestru zabytków, który ochroną obejmował układ przestrzenny cmentarza wraz z zamykającym go murem, pomniki nagrobne i kaplice św. J. i S.. Dalej wskazał, że w sprawie pojawił się nowy dowód tj. karta ewidencyjna grobowca z 1987 r., z której wynika, że grobowiec z nagrobkiem rodziny T. wniosła ok. 1940 r. w stylu historyzmu rodzina T., o czym świadczy tablica epitafijna na pulpicie. Na płycie wejściowej ukośnej z kamienia znajdował się ryty napis "GRÓB RODZINY T." oraz dwie metalowe antaby. Zbudowany na rzucie prostokąta, na cokole, nakryty dachem trójspadowym. Forma architektoniczna grobowca zachowana jest bez zmian. Powtórnie zwołano Komisję, która podczas wizji 5 września 2012 r. ustaliła, że grobowiec został sprzedany obecnemu właścicielowi jako pusty /wg dokumentacji MZC/. Ekshumacji szczątków dokonali poprzedni właściciele, którzy zabrali także tablicę epitafijną z pulpitu. Napis na płycie ustawionej ukośnie w stosunku do ściany jest zatarty i nieczytelny. Powierzchnię grobowca pokryto tynkiem, który częściowo zatarł treść napisu. Komisja nie dopuściła przebudowy grobowca ani obłożenia płytami granitowymi i stwierdziła, że nie jest wymagane przywrócenie granitowej tablicy epitafijnej z nazwiskami pochowanych ze względu na ich ekshumację. Natomiast należy odtworzyć i zachować nazwiska pierwotnych właścicieli dla ich upamiętnienia i zachowania ciągłości historycznej. Organ uznał ww. grobowiec jest obiektem nie tylko zabytkowym, ale także historycznym, gdyż rodzina T. była związana z historią T.. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił decyzję z [...] września 2012 r. udzielającą zgody na remont oraz odmawiajacą zgody na przebudowę i obłożenie granitem grobowca w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kierując się wytycznymi Ministra organ wezwał M. M. do uzupełnienia wniosku, które inwestor wykonał w dniu 18 września 2013 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyjaśnił, że wniosek zawierał żądanie remontu i przebudowy grobowca na podstawie projektu budowlanego złożonego z inwentaryzacji stanu istniejącego nadziemia i projektu przebudowy nadziemia z kolorystyką płyt granitowych. Analiza projektu dowodzi, iż po przebudowie powstanie całkowicie inna forma architektoniczna o zmienionych gabarytach, innym rzucie, płycie wierzchniej, pulpicie i sposobie wykończenia. Ulegną więc zmianie wszystkie chronione elementy zewnętrznego wyglądu grobowca, jako obiektu ewidencyjnego na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Wskazał, że przedmiotem ochrony Starego Cmentarza w T. jest historycznie wykształcony charakter zabudowy obejmujący wewnętrzną kompozycję kwater z istniejącym ogólnym charakterem zabudowy, lokalnymi dominantami, usytuowaniem charakterystycznych elementów. Ochronie podlegają także elementy zabudowy cmentarza, ich lokalizacja, gabaryty, forma i struktura. Ochronie podlega też kompozycja i układ przestrzenny wnętrza cmentarza, zieleń jako element planowych nasadzeń kompozycyjnych, położenie cmentarza i charakter otoczenia oraz elementy naturalnego ukształtowania terenu oraz charakter cmentarza kształtowany przez zieleń wysoką, detale rzeźbiarskie, materiał użyty do budowy zabytkowych elementów, treść tablic epitafijnych. Są to elementy odróżniające zabytkowe nekropolie od współczesnych, pozbawionych indywidualizmu. Organ podkreślił, że ww. grobowiec jest elementem zabytkowego Starego Cmentarza w T. wpisanego do rejestru zabytków decyzją z 1977 r. i jako obiekt posiadający kartę ewidencyjną podlega ścisłemu nadzorowi konserwatorskiemu. Uściślenie zakresu wpisu i zasad ochrony konserwatorskiej zawarto nadto w Uchwale Zarządu Miasta T. nr [...] z dnia [...] maja 2001 r., w której zapisano, że przedmiotem ochrony są "pomniki i budowle nagrobne, które ze względu na swoje walory artystyczne, historyczne lub zasługi dla dziedzictwa duchowego i kulturalnego miasta osób w nim pochowanych, zasługują na indywidualną ochronę i zachowanie." Remont i przebudowa grobowca zagrażają zatem zachowaniu dyspozycji przestrzennej zabytkowego cmentarza oraz elementów historycznej zabudowy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2014 r. ([...]], na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił udzielenia pozwolenia na remont i przebudowę ww. grobowca wg opisanego projektu. Zdaniem organu odwoławczego błędnie organ wojewódzki określił przedmiot postępowania, tj. grobowiec w [...] nr [...] Cmentarza Starego w T., podczas gdy sprawa dotyczyła grobowca w [...] nr [...], a takiej rozbieżności nie można uznać za omyłkę pisarską, dlatego wydał rozstrzygnięcie reformatoryjne. Co do zasady Minister podzielił stanowisko, że realizacja robót wg załączonego projektu stanowiłaby niedopuszczalne działanie wobec części składowej zabytku (Starego Cmentarza w T.). Wskazane prace wykraczają poza utrzymanie grobowca w należytym stanie i zapobiegnięcie jego degradacji. Dalej wskazał na naruszenie art. 8 kpa, wobec zmiany stanowiska organu wojewódzkiego odnośnie planowanych prac. W dniu 7 lipca 2012 r. skierowano bowiem do stron pismo "Wytyczne konserwatorskie", zawierające pozytywną ocenę remontu w zakresie likwidacji ukośnej płyty, ułożenia kostki granitowej wokół grobowca oraz wykończenie powierzchni płytami granitowymi pod warunkiem utrzymania formy architektonicznej obiektu, wyłączając przebudowę stropu i zastąpienie płyty trójspadowej płyta płaską. Pomimo tego organ wojewódzki odmówił zgody na remont grobowca. Ponadto w ocenie organu odwoławczego, błędne było stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w zaleceniach konserwatorskich. Odnośnie zatarcia nazwiska pierwotnych właścicieli grobowca na płycie wejściowej, organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt. 2 cyt. ustawy, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków ww. prace, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób w określonym terminie, określając termin wykonania tych czynności. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. M., domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i niewydanie orzeczenia co do istoty sprawy poprzez uznanie, że błędnie wskazano przedmiot postępowania tj. grobowiec [...] nr [...], a nie [...] nr [...] Cmentarza Starego w T. i nie można uznać tego błędu za omyłkę pisarską, w sytuacji gdzie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje przedmiot postępowania natomiast takie rozstrzygniecie organu spowodowało nieuzasadnioną przewlekłość postępowania; 2. art. 136 Kpa przez nieprzeprowadzenia z urzędu postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi który wydał decyzję art. 8 Kpa poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez zmiany stanowiska organu w zakresie remontu przedmiotowego grobowca 3. art. 15 Kpa poprzez nierozpatrzenie sprawy zarówno w odniesieniu do zaskarżonego rozstrzygnięcia jak i prowadzonego postępowania przez organ działający w pierwszej instancji 4. art. 7 i 77 § 1 oraz 80 Kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w konsekwencji błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego tj. art. 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie skarżącego działanie organu narusza art. 8 kpa, nie pojawiły się bowiem żadne nowe dowody, a okoliczność, że grobowiec stanowi "Grób rodziny T." istniała już w chwili zwołania Komisji w dniu 15 czerwca 2012 r. Nie zgodził się z konkluzją, że organ wojewódzki nieprawidłowo określił przedmiot postępowania, bo dotyczy ono grobowca w [...] nr [...]. Skarżący zarzucił, że postępowanie toczy się od 2012r., gdzie organ zmienia stanowisko, w zakresie możliwości przeprowadzenia prac remontowych. Organ II instancji nie przeprowadził dodatkowego postępowania w celu wyjaśnienia sprawy tj. wskazania w jaki sposób skarżący ma dokonać remontu grobowca, aby był zgodny obowiązującymi przepisami prawa oraz w poszanowaniu dla jego wartości historycznej. Po raz kolejny sprawa wraca do organu I instancji, a decyzja organu odwoławczego jest błędna, ponieważ nie rozstrzyga istoty sprawy. Dodał, ze organ odwoławczy odniósł się jedynie do dokumentacji projektowej z lipca 2013r. oraz wytycznych [...] Konserwatora Zabytków, które ocenił jako błędne. Natomiast nie odniósł się m.in. do protokołów z wizji lokalnych. Skarżący wskazał, że zalecenia konserwatorskie, o których mowa w art. 27 ustawy o ochronie zabytków stanowią zinstytucjonalizowaną formę przyrzeczenia publicznego. Przyrzeczenie publiczne (administracyjne) - to wiążące (wywołujące skutki prawne) oświadczenie woli organu administracji publicznej w formie szczególnego rodzaju aktu administracyjnego, w którym organ ten zobowiązuje się, z reguły po spełnieniu określonych warunków, do przyszłego działania, polegającego w szczególności na umożliwieniu realizacji przedsięwzięcia, poprzez wydanie decyzji określonej treści. Celem przyrzeczenia publicznego jest umożliwienie lub ułatwienie jego adresatowi podjęcia działań przygotowawczych do realizacji wspomnianego, zamierzonego przedsięwzięcia. Stanowiąc przyrzeczenie publiczne, zalecenia konserwatorskie określają sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku. Z jednej strony mają one zatem za zadanie zapobiec nieprzemyślanym działaniom wobec zabytku ze strony jego dysponenta, a z drugiej stanowią dla dysponenta gwarancję, że będzie on mógł dokonać dopuszczonych w zaleceniach zmian w strukturze zabytku bez narażenia się na zarzut bezprawności. W ocenie skarżącego, projekt był wykonany zgodnie z wytycznymi konserwatorskimi. W wyniku tak prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ niewłaściwe zastosował art. 36 ust. 1 pkt. 1 cyt. ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2014 r., którą uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2013 r. i nie pozwolono M. M. na remont i przebudowę grobowca na Starym Cmentarzu w T., [...], nr [...], w oparciu o projekt budowlany /wstępny/ remontu i przebudowy mgr inż. J. F. z lipca 2013 r. Przypomnieć na wstępie trzeba, że w świetle przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446) odpowiedzialny za realizację opieki nad zabytkiem jest dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz. Wpis obiektu do rejestru zabytków nakłada zatem na właścicieli lub posiadaczy zabytku obowiązek przestrzegania rygorów określonych powołanej ustawie (art. 5). Rola dysponenta zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne, czy naukowe. Zabytek nie jest zatem tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego dysponenta. W takim przypadku jego interesy zostają bowiem wyraźnie przepisami ww. ustawy ograniczone. Przepisem ograniczającym prawa dysponenta zabytku jest m.in. – stanowiący materialnoprawną podstawę kontrowanych decyzji - art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, wprowadzający obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków w przypadku zamiaru prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Stosownie zaś do art. 3 pkt 1 tej ustawy przez zabytek rozumie się nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową; w myśl pkt 2 zabytkiem nieruchomym może być zespół nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że decyzje, o których mowa w cyt. art. 36 ust. 1 pkt 1 wydawane są w ramach uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają bowiem w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Podkreślić należy, że decyzja wydawana w oparciu o uznanie administracyjne podlega ocenie sądu jedynie pod kątem formalno-prawnym, to jest czy została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego, w tym pod kątem spójności przedstawionej argumentacji odnośnie tego, czy dane zamierzenie inwestycyjne może uzyskać wymaganą zgodę w konkretnym przypadku, z jednoczesnym uwzględnieniem stanu zabytku, sposobu jego aktualnego użytkowania i wykorzystania, a w szczególności wpływu na chronione wartości danego obszaru zabytkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1441/11, LEX nr 1232718). Ponadto - co wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie - wydając pozwolenie, o którym mowa w przytoczonym przepisie, organ konserwatorski związany jest żądaniem strony co do zakresu rozstrzygnięcia i nie może ingerować w proponowane przez wnioskodawcę rozwiązania techniczne czy projektowe. W konsekwencji może jedynie wyrazić zgodę na ich zastosowanie albo takiej zgody odmówić. Z akt zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, że Stary Cmentarz w T. został wpisany do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z dnia [...] czerwca 1977 r. pod numerem [...]. Szczególnego podkreślenia wymaga, że zakresem udzielonej ww. decyzją ochrony - oprócz układu przestrzennego wraz z zamykającym go murem - objęto również pomniki nagrobne oraz kaplice: św J. i S.. Skoro ochrona zabytku – Starego Cmentarza w T., obejmuje pomniki nagrobne, to jej zakresem objęty jest nie tylko charakter i elementy zabudowy cmentarza oraz ich lokalizacja, ale również gabaryty, forma i struktura, w tym detale rzeźbiarskie, materiał użyty do budowy, a także treść tablic epitafijnych. Są to bowiem – jak słusznie wyjaśnił organ wojewódzki - elementy charakterystyczne, odróżniające zabytkowe nekropolie od nekropolii współczesnych. Jak ustalono w toku postępowania grobowiec, należący obecnie do skarżącego, powstał około roku 1940 w stylu historyzmu. Na wejściowej kamiennej płycie ukośnej znajdował się napis "GRÓB RODZINNY T." - który obecnie jest nieczytelny - oraz dwie metalowe antaby. Grobowiec zbudowano na cokole, na planie prostokąta. Forma architektoniczna obiektu do chwili obecnej pozostaje bez zmian. Przedłożony zaś projekt budowlany z lipca 2013 r. przedstawiał przebudowę ww. grobowca polegającą na: pogłębieniu grobowca, skuciu tynku i okładzin na całej powierzchni, zamianie skośnej płyty wejściowej na pionową z granitu, obłożeniu grobowca granitem w kolorze szarym (jasnym/ciemnym), demontażu pulpitu i montażu prostej płyty epitafijnej z krzyżem granitowym, wykonaniu opaski wokół grobowca z kostki granitowej szarej. Należało zatem podzielić stanowisko organów konserwatorskich, że przeprowadzenie opisanych robót budowlanych wg zaproponowanej koncepcji, polegających w istocie na wymianie wszystkich widocznych zewnętrznych elementów oraz sposobu wykończenia grobowca doprowadziłoby do zmiany jego formy architektonicznej, w tym utraty chronionego detalu oraz techniki jego wykonania, a więc całkowitej zmiany wyglądu obiektu stanowiącego część składową zabytku - Starego Cmentarza w T.. W konsekwencji zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że projektowane prace wykraczają poza nałożone na dysponenta obowiązki utrzymania zabytku (czy części składowej zabytku) w należytym stanie i zapobieganie jego degradacji. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się również zarzucanego w skardze naruszenia art. 7, 77 § 1 kpa i 80 kpa, jak i uchybienia wymogom art. 107 § 3 kpa, w stopniu uzasadniającym uchylenie badanej decyzji. Przedstawiona argumentacja jest pełna i spójna, a wnioski zostały wystarczająco uzasadnione. Nie można było zatem uznać, aby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Całkowicie niezrozumiały jest również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i niewydanie orzeczenia co do istoty sprawy, skoro organ odwoławczy wydał decyzję reformatoryjną. Wprawdzie Sąd nie podziela poglądu organu odwoławczego, że błędne oznaczenie grobowca [...] nr [...], zamiast wskazania [...] nr [...] – w niebudzących w tym zakresie wątpliwości - nie stanowiło oczywistej omyłki, usuwalnej w trybie art. 113 § 1 kpa, niemniej skoro organ usunął błędne oznaczenie grobowca poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej, to okoliczność ta pozostawała bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Podobnie - wbrew stanowisku skarżącego - nie było podstaw do zastosowania art. 136 kpa, albowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wymagał przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Ustalony i przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stan faktyczny sprawy stanowił bowiem wystarczającą podstawę do wydania decyzji merytorycznej. W konsekwencji nie można było uznać, że organ odwoławczy naruszył wyrażoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności. Ponadto, Sąd - w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - nie podziela stanowiska, że "zalecenia konserwatorskie", o których mowa w art. 27 cyt. ustawy w każdej sytuacji mają charakter bezwzględnie wiążący, jak wskazano w przytoczonym w skardze poglądzie doktryny, zważywszy przy tym, że ustawodawca nie przewidział wydania decyzji administracyjnej, ani postanowienia. Tak szeroki zakres związania "zaleceniami konserwatorskim", w przypadku ich wadliwości tak formalnej, jak i merytorycznej wyłączałby bowiem możliwość dokonania odmiennej oceny - w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy - czy planowane prace będą miały wpływ na zabytek. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.