VII SA/Wa 1318/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący:, Sędzia WSA, Włodzimierz Kowalczyk, , Sędziowie: Sędzia WSA, Asesor WSA, Grzegorz Rudnicki (spr.), Michał Podsiadło, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr 177/OPON/2023 w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej E. P. kwotę 200 zł (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z 25 kwietnia 2023 r. nr 177/OPON/2023 Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu zażalenia E.P. i J. M. na postanowienie Starosty N. z [...] lutego 2023 r., znak: [...] - utrzymał w mocy ww. postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że Starosta N. decyzją z dnia [...] września 2022 r. Nr [...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno- budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla R. K. obejmującej: przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki ewid. nr [...] obręb [...] w N. W następstwie postępowania odwoławczego Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 2 grudnia 2022 r. Nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania J. M. od decyzji Starosty N. z [...] września 2022 r. Nr [...]. Przy piśmie z 2 grudnia 2022 r., Wojewoda Mazowiecki przekazał pismo E. P. z 31 października 2022 r. wskazując, że stanowi ono podstawę do wznowienia przedmiotowego postępowania. Pismami z12 grudnia 2022 r., Starosta N. wezwał J.M. i E. P.do sprecyzowania, czy wnoszą o wznowienie przedmiotowego postępowania. 28 grudnia 2022 r., wpłynęła odpowiedź E. P. na ww. wezwanie, stanowiąca wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania. Pismem z dnia 5 stycznia 2023 r., Starosta N. wezwał E. P. do wskazania daty, w której dowiedziała się o decyzji Starosty N. z [...] września 2022 r. 9 stycznia 2023 r. wpłynęło pismo J. M. stanowiące wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania. Pismem z 5 stycznia 2023 r., Starosta N. wezwał J. M. do wskazania daty, w której dowiedział się o ww. decyzji Starosty N. 23 stycznia 2023 r., wpłynęła odpowiedź E. P., a pismami, które wpłynęły 21 lutego 2023 r. i 23 stycznia 2023 r., stanowisko w sprawie zajął też J.M. Odrębnymi postanowieniami z 23 lutego 2023 r., znak: [...], Starosta N. odmówił wnioskodawcom E. P .i J. M. wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną od decyzji Starosty N. z [...] września 2022 r. Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla R. K. obejmującej przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki ewid. nr [...] obręb [...] w N. Zażalenie na ww. postanowienia wnieśli E. P. i J. M.. Pismem z 4 kwietnia 2023 r., Wojewoda Mazowiecki zwrócił się z prośbą do Starosty N. o przekazanie zwrotnego potwierdzenia odbioru potwierdzającego odbiór ww. postanowienia przez E.P. Przy piśmie z 14 kwietnia 2023 r., Starosta N. przekazał zwrotne potwierdzenia odbioru potwierdzające odbiór ww. postanowienia przez E. P.. Organ wojewódzki stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty N. z [...] lutego 2023 r., odpowiada prawu i wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego służącym do wzruszania decyzji ostatecznych. Może być ono wszczęte z urzędu bądź na wniosek strony, zgodnie z art. 147 k.p.a. Postępowanie to można podzielić na dwa etapy - etap wstępny i etap rozpoznawczy. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w toku, którego organ sprawdza czy spełnia ono wymagania formalne, tj. czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia postępowania oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Natomiast badanie, czy dana przesłanka będąca podstawą wznowienia postępowania faktycznie zaistniała, następuje dopiero w trakcie tzw. postępowania właściwego. Dopiero drugi etap postępowania wznowieniowego, tzw. postępowanie właściwe (rozpoczynające się po wydaniu postanowienia o wznowieniu) ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia i wydanie decyzji stosownie do art. 151 k.p.a. Organ zaznaczył, że wobec regulacji art. 148 § 2 k.p.a. dla ustalenia czy dochowano terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. kluczowe znaczenie ma ustalenie, kiedy strona "dowiedziała się" o decyzji, wydanej w ramach postępowania, którego wznowienia się domaga. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, w stopniu umożliwiającym sformułowanie żądania wznowienia postępowania (tj. przede wszystkim odnośnie nazwy organu, który wydał decyzję oraz sposobu rozstrzygnięcia sprawy). Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji, gdyż w takim przypadku za wystarczające uznać należy powzięcie informacji czego dana decyzja dotyczy. Ponadto Wojewoda wskazał, że ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Oczywiście, to nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a następnie weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy. Organ zaznaczył, że miesięczny termin jest terminem ustawowym (materialnym), którego uchybienie nie podlega przywróceniu. W związku z tym ograniczeniem czasowym, organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa, godzące w wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Stwierdzenie przez organ administracji publicznej, w fazie wstępnej postępowania, uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy, gdyż skutkować musi odmową jego wznowienia z przyczyn formalnych. Wojewoda wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że E. P. dowiedziała się o zaskarżonej decyzji z pisma Starosty N. z 7 listopada 2022 r. (data otrzymania przez skarżącą 19 listopada 2022 r.), którym organ I instancji przekazał Wojewodzie Mazowieckiemu jej pismo z 31 października 2022 r., natomiast wniosek o wznowienie postępowania został nadany w placówce pocztowej 20 grudnia 2022 r. zatem nie został zachowany miesięczny termin, o którym mowa art. 148 § 1 k.p.a. Prawidłowo, również organ I instancji ustalił, że wniosek J. M. został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa art. 148 § 1 k.p.a. Przedmiotowy wniosek nadano w placówce pocztowej 3 stycznia 2023 r., natomiast skarżący 28 października 2022 r. w Starostwie Powiatowym w N. złożył odwołanie od zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że stwierdzenie - w fazie wstępnej postępowania - uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy, ponieważ musi skutkować odmową jego wznowienia z przyczyn formalnych. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowiłoby więc rażące naruszenie prawa, godzące w wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Podsumowując organ wskazał, że Starosta N. słusznie odmówił E. P. i J. M. wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty N. Nr [...] z dnia 6 września 2022 r. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się E.P. wnosząc pismem datowanym na 25 maja 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W treści skargi wskazała, że zaskarżone postanowienie odbiera jej prawo do ochrony prawa współwłasności działki przy ul. [...] w N., na granicy z którą R. K. buduje dom. Zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu, że nie odpowiada rzeczywistości, a wszystkie oświadczenia skarżącej nie zostały uwzględnione i zostały zinterpretowane na jej niekorzyść. Skarżąca oświadczyła, że nigdy nie otrzymała decyzji Starosty N z [...] września 2022 r., jak również warunków techniczno-budowlanych projektu architektoniczno-budowlanego. Nie miała możliwości zapoznać się z nimi. Wnioski wyciągnięte przez organ, że skarżąca się z nimi zapoznała są daleko niesprawiedliwe. Dodała, że nie zgadza się na budowę domu przez R K na granicy z jej działką, nigdy się na to nie zgadzała, kierowała pisma do urzędów zawierające jej ewidentny sprzeciw wobec tej inwestycji. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie prawo naruszało, a skarga była zasadna z przyczyn podanych poniżej.. Na wstępie wyjaśnić należy, że organa obu instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjęły negatywną przesłankę do wznowienia postepowania w sprawie niniejszej, ujętą w art. 148 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, termin miesięczny do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się, że zawarty w art. 148 § 2 k.p.a. zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 921/23, CBOSA). Chodzi więc o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny, bieg terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji (postanowienia), a nie w dacie zapoznania się z jej treścią. To, kiedy strony faktycznie zapoznały się z treścią decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie wpływa na fakt, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, rozpoczął swój bieg po powzięciu przez stronę informacji o wydaniu tej decyzji (wyrok z 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2798/20, CBOSA). Samo złożenie podania o wznowienie postępowania nie wszczyna automatycznie postępowania wznowieniowego, ale w pierwszej kolejności uruchamia fazę wstępną tego postępowania, w której następuje ustalenie czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został termin do złożenia podania. Ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu miesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Nie zwalnia to jednak w żadnej mierze organu od obowiązku dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (M. Jaśkowska (w:) M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 148). Jak wynika z akt sprawy, pismem z 5 stycznia 2023 r. organ I instancji wezwał skarżącą do wskazania daty, w której dowiedziała się o decyzji Starosty N . Nr [...] z [...] września 2022 r. 23 stycznia 2023 r., wpłynęła odpowiedź skarżącej, z której wynikało, że o istnieniu ww. decyzji dowiedziała się z przesłanego do jej wiadomości pisma Starosty N. z 7 listopada 2022 r., do Wojewody Mazowieckiego. W piśmie tym jednak skarżąca wyjaśniała, że z tego pisma wynikała jedynie data, tytuł i znak decyzji, ale nie jej treść. Jak twierdzi skarżąca, nie była wówczas w stanie ustalić treści tej decyzji. Podkreślić należy, że ww. pisma Starosty N. z 7 listopada 2022 r., do Wojewody Mazowieckiego nie ma w aktach sprawy. Natomiast z akt sprawy – na podstawie których sąd administracyjny orzeka zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. – wynika, że skarżąca mogła powziąć wiedzę o treści decyzji Starosty N. Nr [...] z [...] września 2022 r. 23 stycznia 2023 r. ze skierowanego do niej pisma Starosty z 12 grudnia 2022 r., zawierającego wniosek o wyjaśnienie, czy wnosi o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją. Wiedzę taką mogła również powziąć po zapoznaniu się z treścią pisma Wojewody Mazowieckiego do Starosty P. datowanego na 2 grudnia 2022 r. (brak w aktach danych o dacie doręczenie tego pisma skarżącej do wiadomości). Niezależnie od tego, które z ww. pism pozwoliłoby skarżącej dowiedzieć się o decyzji w znaczeniu art. 148 § 2 k.p.a., to jej wniosek, który wpłynął do organu 28 grudnia 2022 r. o wznowienie postępowania złożony byłby w terminie do dokonania takiej czynności. Jak już była o tym mowa, organ ma obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia daty dowiedzenia się o decyzji. Weryfikacji dokonać może wyłącznie w oparciu o dowody, które znajdują się w aktach administracyjnych. Wobec braku w nich pisma Starosty N. z 7 listopada 2022 r. do Wojewody Mazowieckiego, a więc braku możliwości stwierdzenia, czy jego treść powodowałaby rozpoczęcie biegu terminu do złożenia podania o wznowienie i niemożliwości – z powodu braku w aktach zwrotnego poświadczenia odbioru lub adnotacji dostawcy tej przesyłki – ustalenia na podstawie akt, kiedy pismo to skarżąca otrzymała do wiadomości, organ I instancji powinien był wziąć pod uwagę konsekwentnie wyrażane stanowisko skarżącej, że ww. pismo nie spowodowało rozpoczęcia biegu terminu do złożenia podania o wznowienie. Następnie, na podstawie już akt sprawy, organ powinien był rozważyć okoliczności, wskazane przez tut. Sąd w akapicie poprzedzającym. Organ II instancji bezkrytycznie powtórzył stanowisko Starosty P., nie przeprowadzając we własnym zakresie niezbędnej analizy akt sprawy i znajdujących się w nich dowodów na okoliczność daty dowiedzenia się przez skarżącą o decyzji. Tym samym, organ ten naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., pozwalający na utrzymanie w mocy wyłącznie prawidłowego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Wojewoda Mazowiecki naruszył też art. 107 § 3 w zw. z art. 124 i 126 k.p.a. przez błędne uzasadnienie i faktyczne i prawne. Błędnie bowiem ustalił (a w zasadzie powielił ustalenia organu I instancji) datę, w której strona o decyzji się dowiedziała – przyjmując za dowód na tą okoliczność nieznajdujące się w aktach pismo i nieznajdujące się potwierdzenie jego doręczenia skarżącej. Wady te w sposób jednoznaczny wpłynęły na treść rozstrzygnięcia Wojewody. Wojewoda Mazowiecki, ponownie rozpoznając zażalenie skarżącej na postanowienie Starosty N. z [...] lutego 2023 r., znak: [...] przeprowadzi stosowne postępowanie wyjaśniające w zakresie tego, kiedy skarżąca dowiedziała się o treści decyzji ostatecznej. Jeżeli organ nadal będzie wywodził prawne wnioski z faktu zapoznania się przez skarżącą z pismem Starosty N. z 7 listopada 2022 r. do Wojewody Mazowieckiego to po pierwsze pismo takie załączy do akt sprawy, a po drugie ustali datę otrzymania tego pisma przez skarżącą, co jest możliwe w ramach własnego działania organu odwoławczego, również w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Dopiero wówczas organ uprawniony będzie do oceny, czy podanie skarżącej o wznowienie postępowania złożone zostało w terminie wynikającym z art. 148 § 2 k.p.a., a w konsekwencji do kontroli postanowienia pierwszoinstancyjnego. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.