VII SA/Wa 1320/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej " S." w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. skargę oddala. VII SA/WA 1320/07 UZASADNIENIE M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. W. nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż po dokonaniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie należało stwierdzić, że będąca przedmiotem weryfikacji decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. W. nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r., obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż wskazane wyżej rozstrzygnięcie zostało poprzedzone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. W. nr [...] z dnia [...] października 2005 r., zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku mieszkalno - biurowego z usługami i garażem podziemnym wraz z adaptacją części frontowej istniejącego budynku. Decyzja ta została zaskarżona do organu II instancji przez "C" Sp. z o.o. Następnie M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu powiatowego. Jak wynika zatem z powyższego decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie została wydana w sytuacji, gdy decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego nie była rozstrzygnięciem ostatecznym a odwołanie od niej było rozpatrywane przez organ odwoławczy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "S." utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy poparł argumentację organu wojewódzkiego i stwierdził, iż powyższe oznacza, jak słusznie zauważył organ wojewódzki w zaskarżonej decyzji, iż kontrolowana decyzja organu powiatowego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r., w związku z art. 130 § 2 Kpa, co wypełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa obligująca do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wyjaśnił, iż do momentu aż decyzja stanie się ostateczna, uprawnienie przyznane stronie czy też obowiązek nałożony decyzją organu I instancji w sensie prawnym nie istnieje. Do tego też momentu nie można powoływać się, iż nastąpiła zmiana stanu prawnego w danej sprawie, a co za tym idzie wydawać kolejnych rozstrzygnięć opartych na uprawnieniach czy też obowiązkach określonych w decyzji nieostatecznej. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółdzielnia mieszkaniowa "S." w W., wnosząc o uchylenie jej a także poprzedzającej ją decyzji organu wojewódzkiego. Skarżąca Spółdzielnia zarzuciła decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie art.156 §1 pkt 2 Kpa polegające na przyjęciu, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. W. z dnia [...] listopada 2005 r. wobec rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 130 § 2 Kpa pomimo, że naruszenie tego przepisu nie miało wpływu na prawidłowość zastosowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania decyzji. Zdaniem skarżącego naruszenie powyższe nie może być uznane za rażące. Ponadto skarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) przez przyjęcie, iż do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, konieczne jest posiadanie decyzji ostatecznej wydanej w trybie art. 51 Prawa budowlanego, zamiast dokonania przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o wyniki kontroli, oceny obiektu budowlanego w zakresie wskazanym w art. 59a w/w ustawy. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż fakt wniesienia odwołania przez firmę C. Sp. z o.o. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. zatwierdzającej projekt zamienny budynku nie miał żadnego merytorycznego wpływu na wydanie dla skarżącej pozwolenia na użytkowanie budynku. Zatwierdzenie bowiem projektu zamiennego budynku w stosunku do budowy, która została zakończona zmierza wyłącznie do potwierdzenia wykonania przez inwestora obowiązków wynikających z odrębnej decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Z tych też względów fakt jej ostateczności, nie ma wpływu na wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie budynku, gdyż pozwolenie to wydawane jest na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego po przeprowadzeniu kontroli, o której mowa w art. 59a w/w ustawy. Kontrola ta zaś na celu stwierdzenie zgodności budowy z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, a także sprawdzenie i ocenę budowy w zakresie wskazanym w art. 59a ust 2 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu [art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)]. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Należy zauważyć, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 w/w ustawy. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnie prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93 opublikowany w piśmie Wspólnota 1994/42/16). Na wstępie należy zaznaczyć, iż zgodnie z art. 130 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Zaś na podstawie § 2 w/w artykułu wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Stwierdzić należy, że przez upływ terminu do wniesienia odwołania o którym mowa w art. 130 § 1 Kpa, należy rozumieć sytuację, w której termin ten upłynął dla wszystkich stron postępowania. Wykonalną decyzją, a więc taką, która w pełni wywołuje skutki prawne jest bowiem dopiero taka decyzja organu I instancji od której nie wniesiono odwołania i która w konsekwencji stała się ostateczna. Z przepisu art. 130 § 1 Kpa wynika zatem, że organ administracji publicznej nie może przed upływem terminu do wniesienia odwołania skutecznie żądać od strony wykonania decyzji ani też samemu przystąpić do jej wykonania. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. W. decyzją z dnia [...] października 2005 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalno-biurowego przy ulicy S. w W. Jednocześnie wydający tą decyzję organ nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła w terminie spółka C., zatem na podstawie art. 130 § 2 Kpa zaistniał warunek wstrzymujący możliwość wykonania w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu powiatowego dopiero w dniu [...] czerwca 2006 r. Tymczasem na wniosek inwestora, w dniu [...] listopada 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. W., pomimo braku ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i nakładającej obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wydał decyzję nr [...], którą udzielił Spółdzielni "S." pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Takie działanie organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 130 § 2 Kpa, co na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieważności wydanego przez organ aktu. Sąd stwierdza zatem, iż prawidłową jest decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...] Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również poprzedzająca ją decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą stwierdzono nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. W. nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Organy I i II instancji w przedmiotowej sprawie badały bowiem jedynie czy w/w decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. nie naruszała rażąco prawa obowiązującego w dacie jej wydawania. Nie ma przy tym znaczenia czy naruszenie to dotyczy przepisów prawa procesowego, czy też materialnego. Na marginesie, odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) Sąd stwierdza, iż jakkolwiek w w/w artykule wskazuje się jedynie na obowiązkową kontrolę w trybie art. 59a Prawa budowlanego, to stanowi ona jedynie czynność bezpośrednio poprzedzającą wydanie pozwolenia na użytkowanie. Trzeba bowiem zauważyć, iż w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę co miało miejsce w niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada w drodze decyzji obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Następnie w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, sprawdza wykonanie w/w obowiązku i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, w której nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stanowi ona podstawę do późniejszego wydania takiej właśnie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W niniejszej sprawie, jak wskazano wyżej decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. W. nr [...] z dnia [...] października 2005 r. nie była ostateczna, więc nie można było na jej podstawie wydać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Mając wszystko powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.