VII SA/Wa 1320/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zbiornika wodnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 1320/08 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał J. L., rozbiórkę zbiornika wodnego (zasypanie), wykonanego bez pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...] we wsi W., gm. K. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 13.09.2006r. wpłynął wniosek [...] Parku Narodowego dotyczący sprawdzenia legalności wykopów, wykonywanych przez J. L. bez uzgodnienia z Parkiem. Z podobnymi pisma wystąpili do organu sąsiedzi inwestora Z. S. i J. J., którzy również domagali się sprawdzenia legalności wykonywanych robót budowlanych przy budowie stawu przez J. L. Podczas czynności kontrolnych, dokonanych w dniu 17.07.2007r. na terenie działki nr ew. [...] we wsi W., gm. K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że J. L. wiosną 2006r. wybudował bez pozwolenia na budowę zbiornik wodny o długości ok. 60 m i szerokości ok. 30 m (w najszerszym miejscu). Inwestor twierdził, że nie jest to zbiornik wodny, a jedynie wykop, w którym czasowo zbiera się woda deszczowa. Organ wskazał również, że inwestor w dniu 15.01.2007r. wystąpił do Wójta Gminy K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym na fragmencie działki nr ew. [...], (wówczas przedmiotowy staw znajdował się już na nieruchomości). Postanowieniem z dnia [...].06.2007r. Wojewoda [...] postanowił nie uzgodnić przedmiotowej inwestycji ze względu na fakt, iż teren inwestycji znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, dla którego obowiązują przepisy Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W rozstrzygnięciu przywołano § 6 pkt 5 i pkt 6 tego rozporządzenia, z których wynikał zakaz wykonywania prac ziemnych trwale 1 zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych oraz zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ I instancji uznał, że J. L. wykonał zbiornik wodny, który zakłóca stosunki wodne jak również trwale zniekształca rzeźbę terenu. Nadto organ podał, że brak jest podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego umożliwiającego legalizację, gdyż inwestor nie posiada ostatecznej na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, a na obszarze tym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako przeszkodę do legalizacja wskazano także na stanowisko Wojewody [...] w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu, który odmówił jej uzgodnienia, z uwagi na fakt zrealizowania stawu oraz naruszenia zasad korzystania z obszaru [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. L. podnosząc błędną kwalifikację spornego obiektu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 z późno zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu W. z dnia [...].02.2008r., nakazującej mu rozbiórkę zbiornika wodnego wykonanego bez pozwolenia na budowę - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba że dana inwestycja została zaliczona do katalogu obiektów zwolnionych od tego obowiązku. W omawianym przypadku J. L. powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę zbiornika wodnego, a skoro jej nie posiadał to dopuścił się samowoli budowlanej, wskazanej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Stosownie do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego możliwa jest legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu, o ile spełnione są określone w tym przepisie warunki. W zakresie możliwości legalizacji, organ II instancji stwierdził, że skarżący nie posiada ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i tym samym legalizacja nie jest możliwa. Powołał również postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].06.2007r. odmawiające uzgodnienia wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Organ potwierdził, że wybudowanie przedmiotowego obiektu narusza § 6 pkt 5 Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Powyższe ustalenia, zdaniem organu odwoławczego potwierdziły zasadność odstąpienia przez organ I instancji od nakładania obowiązków określonych przez art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy odniósł się do twierdzeń inwestora dotyczących kwalifikacji przedmiotowego obiektu. Wskazał, że zamiar inwestycyjny wynikał z wszczętego na wniosek skarżącego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie stawu w zabudowie zagrodowej na fragmencie działki nr ew. [...] w miejscowości K. Za bezzasadne uznał organ twierdzenie skarżącego, że przedmiotowy obiekt to "wykop", czemu jego zdaniem zaprzecza również dokumentacja fotograficzna. Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę, że o kwalifikacji danej budowli jako zbiornika wodnego nie decyduje ilość wody jaka się w nim znajduje, lecz charakter potwierdzony dowodami zgromadzonymi w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą rozbiórkę wniósł J. L. W uzasadnieniu skargi skarżący kwestionował prawidłowość kwalifikacji obiektu w świetle przepisów Prawo budowlane oraz ustalenia organów co do sprzeczności inwestycji z Rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] jak również wiążący charakter tych przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga podlega uwzględnieniu. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najsurowszym sposobem likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w sytuacjach, kiedy niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Z tej przyczyny zanim ta najbardziej dolegliwa sankcja za naruszenie przepisów Prawa budowlanego zostanie zastosowana, organ winien rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo, a w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić stan faktyczny. Należy podkreślić, że decyzje organów obu instancji zapadły już po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 20.12.2007 r., P 37/06 (Dz. U. z 2007 r. Nr 247, poz. 1844), który stwierdził niezgodności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" z art. 2 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Oznacza to, iż przepisy te w dotychczasowym brzmieniu nie mogły być uznane za prawidłową podstawę prawną wydanych decyzji administracyjnych. Po publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, sprawca samowoli budowlanej ma możliwość wykazania, że wzniesiony obiekt jest zgodny z obowiązującymi przepisami, a dowodem na to, może być m.in. decyzja o warunkach zabudowy, z tą jednak różnicą, iż inwestor będzie mógł ją uzyskać także w trakcie postępowania legalizacyjnego. Zatem niezgodne z zasadami konstytucyjnymi było żądanie posiadania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego. Przepisy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego przewidują możliwość legalizacji wzniesionego bez pozwolenia na budowę obiektu, o ile budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jeśli nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. W takiej sytuacji organ nakłada postanowieniem na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. W niniejszej sprawie takie postanowienie nie zostało wydane, gdyż organ ustalił, że skarżący nie posiada ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Należy wskazać, że warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność konkretnej budowy między innymi z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi więc o zgodność z "generalnym" porządkiem planistycznym. Nie może mieć znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny (decyduje o tym jaki obiekt, pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować) i sama przez się nie kształtuje praw, ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw. Jest okolicznością niesporną, że skarżący ubiegał się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ ustalił, że w dniu 6.02.2007r. Urząd Gminy K. wszczął na wniosek J. L. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie stawu. Jednocześnie organ wskazał, że Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy K. w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu na dz. nr ew. [...] we wsi W. gm. K., postanowił nie uzgodnić przedmiotowej inwestycji, z uwagi na fakt zrealizowania stawu, jak również naruszenia zasad korzystania z obszaru [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Jednak ta okoliczność w ocenie Sądu świadczyła tylko o tym, że postępowanie o wydanie warunków zabudowy toczyło się i nie zostało zakończone. Potwierdzeniem tej tezy jest fakt, że skarżący przedstawił na rozprawie postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. z którego wynikało, iż organ ten wobec rozpoznania zażalenia skarżącego, pozytywnie zaopiniował wniosek Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie uzgodnienia wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu w zabudowie zagrodowej na działce [...] we wsi W. Skoro zatem postępowanie główne przed Wójtem Gminy K. w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu w zabudowie zagrodowej na działce [...] we wsi W. nie zostało ostatecznie zakończone, to organ nie mógł przesądzić o braku decyzji o warunkach zabudowy i niemożności legalizacji przedmiotowego obiektu z tej przyczyny. W ocenie Sądu decyzje organów zapadły przedwcześnie i bez należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza bez rzetelnego zbadania ewentualnej możliwości legalizacji obiektu. Postępowanie organów powinno być zatem powtórzone, a przy ponownym jego przeprowadzeniu należy mieć na uwadze brzmienie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.12.2007 r., P 37/06 oraz powyższych uwag Sądu. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.