VII SA/Wa 1323/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji nr [...] oraz postanowienie nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, w [...], na podstawie art. 48 ust. 1, w związku z art. 48 ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, po rozpatrzeniu wszczętej z urzędu sprawy samowolnej realizacji budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] we wsi W., gm. [...], stanowiącej własność M. Z. i Z. W., nakazał ww. właścicielom rozbiórkę ww. budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazał, że postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2009 r wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie ww. budynku mieszkalnego oraz nałożył na ww. właścicieli obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] lutego 2010 r.: - zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; - czterech egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez uprawnionego projektanta oraz sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem projektanta i sprawdzającego o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu [...] lutego 2010 r. do PINB w [...] wpłynął wniosek Z. W. o przedłużenie o 6 miesięcy terminu wykonania obowiązku nałożonego w postanowieniu Nr [...]. Organ I instancji powołał się na treść art. 77 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a. i w związku na toczącą się przed Sądem Rejonowym dla [...] w [...] sprawę o podział majątku wspólnego Pana W. i Pani Z., na mocy postanowienia Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. przedłużył do dnia [...] sierpnia 2010 r. termin wykonania obowiązku nałożonego w postanowieniu Nr [...]. Przy piśmie z dnia 8 października 2010 r. Z. W. ponownie wystąpił z prośbą o przedłużenie terminu na wykonanie ww. obowiązku. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...], PINB w [...] odmówił przedłużenia terminu wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem Nr [...]. Organ I instancji wskazał, że do chwili obecnej, tj. do dnia [...] stycznia 2011 r. inwestorzy nie przedłożyli wymaganej w procesie legalizacji samowoli budowlanej dokumentacji, co skutkuje wydaniem niniejszej decyzji w myśl art. 48 ust. 1 i w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Odwołanie od ww. decyzji złożył Z. W.. Zaskarżona decyzją z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał M. Z. i Z. W. wykonanie rozbiórki budynku mieszkalnego o wymiarach 6,30 x 4,50 m samowolnie realizowanego na działce nr [...] we wsi W., gm. Z.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt samowolnego, tj. bez wcześniejszego uzyskania stosownego zezwolenia, wykonywania robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego budynku mieszkalnego. Nie budzi także w świetle materiału dowodowego wątpliwości organu odwoławczego konieczność zastosowania w przedmiotowej sprawie, wobec charakteru spornej inwestycji, przepisów art. 48 Prawa budowlanego, które umożliwiają legalizację samowoli budowlanej po zaistnieniu wskazanych w tym przepisie przesłanek. Jedną z nich jest przedstawienie przez inwestora dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3. Z akt wynika, że zobowiązani nie przedstawili dokumentów umożliwiających przeprowadzenie procedury legalizacyjnej, do których byli zobowiązani na mocy postanowienia Nr [...]. W ocenie organu II instancji termin na przedłożenie powyższych dokumentów był wystarczający do ich skompletowania. Powyższe w ocenie [...] WINB musiało skutkować orzeczeniem przez organ I instancji obowiązku rozbiórki ww. obiektu. W ocenie organu odwoławczego w sentencji badanego rozstrzygnięcia PINB w [...] winien jednak wskazać w sposób precyzyjny charakterystyczne parametry (wymiary) obiektu, który objęty został nakazem rozbiórki. Stąd też zasadne jest uchylenie w całości w/w rozstrzygnięcia i orzeczenie jak w sentencji. Odnosząc się do zarzutów i wywodów zawartych w odwołaniu organ II instancji wskazał, iż w jego ocenie pozostają one bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia, ponieważ obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w stosunku do obiektów budowlanych o powierzchni zabudowy powyżej 25 m2 wymagają uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Wprawdzie przepisy ww. ustawy dopuszczają możliwość realizacji budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, jednakże dotyczy to obiektów związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. W niniejszej sprawie jak wynika z materiału dowodowego opisana wyżej sytuacja nie wystąpiła. Bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia należy uznać także fakt zgłoszenia przez odwołującego zamiaru wykonania budynku gospodarczego o wym. do 25 m2, albowiem przekroczenie przez inwestora dopuszczalnej przepisami powierzchni zabudowy skutkować musi uznaniem ww. zgłoszenia za bezskuteczne. Nadto ustosunkowując się do sformułowanego w odwołaniu zarzutu błędnej kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako budynku mieszkalnego organ II instancji stwierdził, iż skarżący w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji nie kwestionował ustaleń w tej materii poczynionych przez PINB. Z tych względów, w ocenie [...] WINB organ stopnia podstawowego prawidłowo uznał, iż inwestor na przedmiotowej działce realizuje budynek mieszkalny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie jej wykonania. Skarżący wskazał, że dotychczas nie została rozstrzygnięta kwestia podziału majątku. W wyniku złej woli byłej żony nie jest możliwe załatwienie przedmiotowej sprawy. Ponadto wskazał, że dotychczasowe postępowanie administracyjne posiada szereg innych istotnych wad prawnych. W szczególności, wątpliwości budzi zakwalifikowanie prowadzonej budowy jako domu mieszkalnego. Również samą decyzję o rozbiórce skarżący uważa za niezgodną z duchem i literą prawa. W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II OZ 986/11, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie uczestniczki postępowania – M. Z.-P. na ww. postanowienie Sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu częściowo z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, a także poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., a nadto materialnego, tj. art. 48 Prawa budowlanego, który zastosowany został co najmniej przedwcześnie. Powyższe naruszenia nastąpiły na skutek nieprzeprowadzenia właściwej analizy zgromadzonych dowodów, skutkiem czego nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nie dano temu stosownego wyrazu w uzasadnieniu decyzji, a nadto zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wydano co najmniej przedwcześnie, co nastąpiło w wyniku błędnej oceny, iż wykonanie obiektu budowlanego o wymiarach nieznacznie odbiegających od podanych w zgłoszeniu, mieszczącym się w dyspozycji art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, jest prawnie bezskuteczne. Pogląd ten, a także przyjęcie bez dostatecznej podstawy faktycznej, że realizowany budynek ma przeznaczenie mieszkalne, a nie gospodarcze, był również powodem wadliwej kwalifikacji prawnej działań inwestora, wobec czego nie mogło się ostać również postanowienie Nr [...]. Pogląd o bezskuteczności zgłoszenia nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Za bezskuteczne zgłoszenie zamiaru inwestycyjnego należałoby uznać takie zgłoszenie, które nie odpowiada warunkom podanym w wymienionym przepisie, tj. zgłaszany obiekt miałby wymiary większe niż 25 m2, lub też wymagającego pozwolenia na budowę. W takim przypadku obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest wniesienie sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Jeśli zaś inwestor pomimo sprzeciwu rozpocznie roboty ma zastosowanie art. 49b Prawa budowlanego. Jeśli jednak zgłoszenie zamiaru inwestycyjnego jest niewadliwie formalnie i materialnie, a nadto organ nie wniósł sprzeciwu od takiego zgłoszenia, nie ma podstaw, aby przyjęć, że inwestor realizuje obiekt w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Skutkiem skutecznego zgłoszenia jest bowiem uprawnienie do rozpoczęcia wymienionych w nim robót budowlanych po upływie 30- tego dnia od daty wpłynięcia tego zgłoszenia do organu właściwego. Jeśli jednak inwestor podejmuje roboty budowlane opisane w zgłoszeniu z odstępstwem od warunków określonych w tym zgłoszeniu organ nadzoru budowlanego winien podjąć stosowne czynności legalizacyjne, zmierzające do przywrócenia porządku prawnego. Postępowanie nazywane potocznie legalizacyjnym, w przypadku wykonania robót budowlanych bez pozwolenia lub zgłoszenia, składa się z kilku odrębnych faz procesowych, z których każda, w zależności od stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także działań podejmowanych przez inwestora, kończy się wydaniem stosownego aktu administracyjnego. W przypadku powzięcia wiadomości o ewentualnym naruszeniu prawa, wyposażone w odpowiednie kompetencje organy nadzoru budowlanego przystępują do działań sprawdzających, a następnie w zależności od oceny stanu faktycznego sprawy i dokonanej oceny prawnej tego stanu wszczynają postępowanie administracyjne. W przypadku dokonania oceny, iż wykonano roboty budowlane bez zgłoszenia, zastosowanie ma art. 49b Prawa budowlanego. Zważyć przede wszystkim trzeba, że wstępna ocena organu, iż doszło do wybudowania obiektu budowlanego bez zgłoszenia, jak i wydanie na podstawie ust. 2 i 3 art. 48 Prawa budowlanego niezaskarżalnego postanowienia, nie pozwalają stronie na podjęcie reakcji procesowych, gdyż dotychczasowe działania organu nie przybrały jeszcze postaci aktów administracyjnych przewidujących środki zaskarżenia. Po wydaniu postanowienia o nałożeniu obowiązków dowodowych, zobowiązana strona nie ma podstaw prawnych do kwestionowania ich zasadności, legalności, czy też zakresu. Jeśli zobowiązany wykona obowiązki dowodowe, a organ uzna, że zaistniały warunki do legalizacji, wyda postanowienie nakładające opłatę legalizacyjną. Przedmiotem takiego postanowienia jest ustalenie wysokości opłaty, w takim też zakresie może ono być kwestionowane. Natomiast adresat postanowienia wstrzymującego o charakterze również dowodowym (art. 48 ust. 2 i 3), który nie zgadza się z oceną organów, że w ogóle doszło do samowoli, czy też uznający, że obowiązki nałożono bezpodstawnie, albo w zakresie nieznajdującym podstaw w prawie, może wyrazić swoje stanowisko, jedynie przez faktyczne niespełnienie w terminie warunków określonych w postanowieniu, co dopiero otwiera dalszy tok postępowania i rozpoznania sprawy oraz rozstrzygnięcia w przedmiocie o nakazaniu rozbiórki. Dopiero wykorzystanie środków zaskarżenia tego aktu administracyjnego stanowi pierwszą proceduralną możliwość zaprezentowania poglądów przez adresata decyzji, zarówno w odniesieniu do samej decyzji, jak i poprzedzającego ją postępowania, a także wydanych w jego toku niezaskarżalnych postanowień, w tym postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Z tego względu odesłanie do zastosowania ust. 1 wynikające z ust. 4 art. 48 Prawa budowlanego, organ winien odczytać jako podstawę do przeprowadzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki z uwzględnieniem wszystkich zarzutów i argumentów przedstawianych przez stronę na wcześniejszych etapach tego postępowania. Odesłanie z ust. 4 art. 48 Prawa budowlanego do zastosowania ust. 1 przewidującego nakaz rozbiórki, w żadnym razie nie oznacza zatem, że decyzję taką można wydać jedynie z powodu niewykonania postanowienia nakładającego obowiązki dowodowe w myśl ust. 3. Przeciwnie, odesłanie to oznacza, że decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego organ może wydać tylko wówczas, jeśli wynik postępowania, w tym ustosunkowanie się do okoliczności podnoszonych przez stronę, pozwalają na prawidłowe zastosowanie dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego. Wskazać przy tym trzeba, że z okoliczności każdej konkretnej sprawy powinno wynikać, jeszcze na etapie postępowania wstępnego poprzedzającego wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ upoważniają go do wszczęcia i prowadzenia postępowania w oparciu o ww. przepis, nałożenie zaś obowiązków dowodowych należy zatem traktować jako ważny, choć nieprzesądzający o wyniku sprawy etap postępowania jurysdykcyjnego. Te same zasady dotyczą postępowania przed organem II instancji, z tym, że jeżeli, jak w okolicznościach kontrolowanej sprawy, w odwołaniu podniesiono, że roboty budowlane prowadzono w oparciu o zgłoszenie od którego, jak wynika z akt sprawy, nie wniesiono sprzeciwu, to obowiązkiem organu jest szczegółowe ustosunkowanie się do takich zarzutów, a następnie wyjaśnienie podnoszonych okoliczności. W tym przypadku, zadaniem organu II instancji było zatem ustosunkowanie się do zarzutów, że inwestor realizuje budynek gospodarczy, a nie, jak to przyjął organ I instancji, budynek mieszkalny. Samo bowiem ustalenie, że układ pomieszczeń wewnątrz budynku i instalacje tam zamontowane wskazują na mieszkalny charakter budynku, nie przesądza jeszcze o jego charakterze. W odwołaniu podniesiono zaś, że umieszczenie w budynku ujęcia wody i przyłącza elektrycznego w powiązaniu z brakiem instalacji grzewczych nie daje podstaw do przyjęcia, że ma to być budynek mieszkalny. Do tych zaś okoliczności organ II instancji się nie odniósł, podobnie jak do zastrzeżeń inwestora składanych na wcześniejszych etapach sprawy. Ostateczny wynik sprawy zależy zatem od podnoszonych przez strony okoliczności, a także wszechstronnej oceny całego materiału dowodowego zgromadzonego przez organ, ze względu na zasadę wyrażoną w art. 7, 77 § 1 k.p.a. Nie przeprowadzono zatem w sposób właściwy postępowania administracyjnego naruszając wspomniane wcześniej normy procesowe. Organ I instancji rozważy w ponownie prowadzonym postępowaniu konieczność ewentualnego przeprowadzenia dowodów, które umożliwią właściwą kwalifikację prawną rozpatrywanej sprawy, z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym wyroku, oceni charakter odstępstwa od zgłoszenia odnoszący się wymiarów budynku, oraz ponownie oceni jego funkcję. W przypadku ustalenia, że obiekt odbiega od obiektu objętego zgłoszeniem i wykluczenia możliwości zastosowania art. 48 i 49b ust. 1, organ rozważy zastosowanie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.