VII SA/Wa 1324/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014 r. sprawy ze skargi J. S. i B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071, z późn. zm.) - po rozpatrzeniu odwołania J. S. i B. S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r., wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania "części budynku gospodarczego na budynek związany z usługami pogrzebowymi", zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu [...] czerwca 2013 r. B. S. i J. S. złożyli wniosek - zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na budynek związany z usługami pogrzebowymi, zlokalizowany na działce nr. ewid. [...] w m. [...]. Do zgłoszenia dołączyli m.in.: opracowanie techniczne zawierające projekt budowlany ww. zamierzenia budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, projekt instalacji elektrycznych wewnętrznych. Organ wskazał, że przedmiotowa część obiektu budowlanego oddana do użytkowania, realizowana była przez zgłaszających na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...]wydanej przez Starostę [...] w dniu [...] listopada 2003 r. i projektu budowlanego zatwierdzonego tym pozwoleniem. Podniósł, że pozwolenie na budowę pozostaje w obrocie prawnym - dotyczące budynku przeznaczonego na sklep (magazyn) wyrobów stolarskich. Wskazał, że możliwość wprowadzenia do dokumentacji projektowej zatwierdzonej pozwoleniem na budowę jedynie niezbędnych zmian jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie wymienionym w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Zaprojektowana zmiana sposobu użytkowania będąca przedmiotem zgłoszenia na podstawie dołączonego opracowania technicznego obejmuje jedno pomieszczenie garażowe i zaplecze sklepu (magazynu) wyrobów stolarskich, zgodnie z ich funkcją określoną w projekcie budowlanym zatwierdzonym ww. pozwoleniem na budowę. Organ wskazał, że projektowana zmiana sposobu użytkowania to realizacja nowej funkcji w części przedmiotowego obiektu, całkowicie odmiennej od tej przewidzianej w zatwierdzonym projekcie budowlanym, która zmienia warunki użytkowania całego obiektu budowlanego w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa pracy i warunków sanitarno-higienicznych oraz wymaga dostosowania instalacji, w tym do potrzeb zmienionej funkcji. Organ odwoławczy zauważył, że w myśl art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy m.in. pkt 6 - zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Podniósł, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda [...] zauważył, że mimo, iż właściwy organ nadzoru budowlanego decyzją nr [...]z dnia [...] czerwca 2012 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego, to nie można jednak mówić, że w tym przypadku opisana zmiana sposobu użytkowania nie wymaga wykonania robót budowlanych, które nie mogą być wykonane na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę nr [...]Starosty [...], gdyż inwestor w dniu 21 czerwca 2013 r. dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania na podstawie art. 71 Prawa budowlanego, załączając nowy projekt budowlany z 2013 r. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowe postępowanie dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu, które w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której powstał obiekt, stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i wymaga uruchomienia procedury z art. 36a Prawa budowlanego. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. złożyli J. S. i B. S., zarzucając: 1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie oceny zebranego materiału w sposób tendencyjny i wybiórczy, w szczególności poprzez: a. przyjęcie, iż zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, podczas gdy zmiana ta nie wymaga prowadzenia robót budowlanych i tym samym uzyskania pozwolenia na budowę, b. przyjęcie, iż zmiana wymaga dodatkowych opinii i uzgodnień, podczas, gdy do wniosku zostały dołączone stosowne uzgodnienia i opinie: sanitarne, konserwatorskie, elektryczne, bezpieczeństwa pożarowego, sanitarno-epidemiologiczne, bezpieczeństwa pracy; 2) naruszenie art. 8 i 9 Kpa, poprzez brak wskazania stronie, jakie opinie i uzgodnienia są potrzebne do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, 3) naruszenie art. 10 Kpa, poprzez niepoinformowanie strony o zakończonym postępowaniu i prawie zapoznania się z materiałem dowodowym, 4) naruszenie art. 107 § 1 i 3 Kpa, poprzez: a) niedostateczne uzasadnienie faktyczne decyzji, w szczególności brak wskazania, jakie elementy stanu faktycznego zadecydowały o konieczności wniesieniu sprzeciwu, które zmiany adaptacyjne są robotami budowlanymi, które zmiany wpływają na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich; a także, jakich opinii i uzgodnień organ wymaga od stron, b) niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej wydanej decyzji. Skarżący zarzucili również naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. błędną wykładnię i niezastosowanie art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, 2. błędną wykładnię i zastosowanie art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, iż zmiana sposobu użytkowania pociąga za sobą wykonanie robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a nadto wpływa na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, 3. błędną wykładnię art. 36a ust. 5 ustawy poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy przepis ten nie ma zastosowania, z uwagi na zakończenie budowy części obiektu budowlanego i dopuszczenie jej do użytkowania. Skarżący wskazali, że decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...]uzyskali pozwolenie na budowę budynku przeznaczonego na sklep (magazyn) wyrobów stolarskich. W trakcie realizacji części inwestycji objętej ww. pozwoleniem okazało się, mając na uwadze zmieniające się realia prowadzenia tego typu działalności gospodarczej (usługi pogrzebowe), że konieczne jest wprowadzenie zmiany sposobu użytkowania, która w sposób oczywisty nie wpływa na kubaturę i architekturę budynku. Zmiana miała jedynie polegać na korekcie przeznaczenia poszczególnych budynków, poprzez umieszczenie chłodni do przechowywania zwłok oraz pominięcie wybudowania ścianek działowych. Mając to na uwadze, wykonując tę część budynku skarżący adaptowali przedmiotowe pomieszczenie, co zostało uwzględnione w decyzji nr [...]z dnia [...] czerwca 2012 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego z przeznaczeniem na garaże i sklep (magazyn) wyrobów stolarskich - w części obejmującej trzy pomieszczenia garażowe i pomieszczenia zaplecza sklepu (bez ścianek działowych). Skarżący wskazali, że składając w dniu 21 czerwca 2013 r. wniosek o zmianę sposobu użytkowania dołączyli dokumentację, z której wynikała jedynie zmiana sposobu użytkowania, bez wpływu na dalszą część niewybudowanego obiektu. Planowana zmiana dotyczyła jedynie zmiany przeznaczenia obiektu bez ingerencji w architekturę istniejącego obiektu. Ponadto skarżący podkreślili, iż zamierzają zrezygnować z dalszej budowy pozostałej części obiektu budowlanego. W ocenie skarżących wnioskowana zmiana sprowadzała się do zamontowania chłodni w pomieszczeniach gospodarczych, zresztą już przystosowanych do takiej korekty (niewybudowanie ścianek działowych), co nie wpływało na konieczność wykonania robót budowlanych. Skarżący wskazali, że nie zmienia się ogólne przeznaczenie powstałego obiektu budowlanego, zaś działalność dalej prowadzona będzie w zakresie usług pogrzebowych. Podkreślili też, że dołączyli do wniosku stosowne opinie z zakresu spraw sanitarnych, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa pracy, ochrony zabytków, a organ nie wzywał ich do uzupełnienia dokumentacji. Podnieśli również, że część obiektu została dopuszczona do użytkowania z zaznaczeniem uczynionym w decyzji, iż brak ścianek działowych (zaplecza sklepu - pomieszczenia gospodarcze), a więc pomieszczenie zostało przygotowane do zainstalowania chłodni. Odpowiedni organ administracji wydając zgodę na użytkowanie nie dopatrzył się zmiany w obiekcie budowlanym (wybudowanej części) i stwierdził zgodność z projektem. Skarżący podnieśli, że planowana zmiana sposobu użytkowania dotyczy tylko obiektu wybudowanego i dopuszczonego do użytkowania, w tym zakresie zastosowanie mają przepisy art. 71 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jej wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] nie narusza prawa. Postępowanie zakończone kontrolowaną decyzją Wojewody [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r., prowadzone było w związku z dokonanym przez B. S. i J. S. w trybie art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.) zgłoszeniem zamiaru zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], na budynek związany z usługami pogrzebowymi. W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko organów orzekających w sprawie, że planowana przez inwestorów zmiana sposobu użytkowania nie była możliwa w oparciu o zgłoszenie dokonane na podstawie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz wymagała przeprowadzenia procedury określonej w art. 36a Prawa budowlanego. Zauważyć trzeba, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że określona w przepisie art. 71 ustawy instytucja zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania ma zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do obiektów, których budowa została już zakończona prawnie (wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub zgłoszeniem zakończenia budowy) i faktycznie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2014 r. II SA/Po 1300/13 Lex nr 1465456, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r. II OSK 588/06 Lex nr 339647, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 sierpnia 2011 r. II SA/Gd 523/11 Lex nr 1085851). Jak wynika natomiast bezspornie z akt postępowania administracyjnego, jak również z treści skargi, B. S. i J. S. dokonali zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania części budynku przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych przewidzianych w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] wydanej w dniu [...] listopada 2003 r. przez Starostę [...], nie została bowiem zrealizowana część budynku – sklep wyrobów stolarskich. Inwestycja nie została zatem faktycznie i prawnie zakończona. Nie zmienia tego ustalenia okoliczność, że inwestor zrealizował część obiektu, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przyjął tę część do użytkowania, udzielając (decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]) na podstawie art. 55 pkt 3 ustawy pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Wszelkie zmiany w trakcie realizacji inwestycji, które stanowią istotne odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę wymagają uruchomienia procedury określonej w art. 36a Prawa budowlanego, a więc uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Z takim istotnym odstępstwem mamy natomiast do czynienia w niniejszej sprawie. W świetle art. 36a ust. 5 pkt 6 odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego ma charakter istotny, jeśli dotyczy zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zauważyć trzeba, że inwestycja zlokalizowana na działce nr [...] w miejscowości [...] realizowana była na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...]z dnia [...] listopada 2003 r. udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na garaże i sklep wyrobów stolarskich, natomiast zgłoszenie z dnia 21 czerwca 2013 r. przewidywało zmianę sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na budynek związany z usługami pogrzebowymi. Zgodzić się więc należy z Wojewodą [...], że projektowana zmiana przewiduje całkowicie nową funkcję w części przedmiotowego obiektu, odmienną od przewidzianej w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., która to funkcja zmienia warunki użytkowania obiektu budowlanego w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa pracy i warunków sanitarno-higienicznych oraz wymaga dostosowania instalacji do jej potrzeb. Jako całkowicie bezzasadny należy więc ocenić argument zawarty w skardze, że "nie zmienia się ogólne przeznaczenie powstałego obiektu budowlanego, zaś działalność dalej prowadzona będzie w zakresie usług pogrzebowych". Podkreślić trzeba, że oceny, czy mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania należy dokonywać w stosunku do funkcji i przeznaczenia obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. W okolicznościach niniejszej sprawy zatem, skoro całość inwestycji przewidzianej w decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2003 r. nie została faktycznie i prawnie zrealizowana, planowana przez skarżących zmiana sposobu użytkowania nie była możliwa w oparciu o zgłoszenie dokonane na podstawie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz wymagała przeprowadzenia procedury określonej w art. 36a Prawa budowlanego. Wniesienie sprzeciwu do dokonanego przez inwestorów zgłoszenia było zatem zasadne. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić zatem należy, iż zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).