VII SA/Wa 1325/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. (dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.W. z dnia [...] lutego 2011 nr [...] nakazującej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w lokalu użytkowym przy ul. [...] w W., polegających na braku odpowiedniej ilości przewodów wentylacyjnych poprzez: doprowadzenie wentylacji w lokalu użytkowym nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego w terminie 4 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 19 lipca 2010 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m.W. (dalej: PINB dla m. W.) wpłynęło pismo J. W. informujące, iż właściciel budynku przy ul. [...] — Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...], pomimo wielu wystąpień, nie chce doprowadzić stanu wentylacji grawitacyjnej dla lokalu użytkowego nr [...] w w/w budynku do stanu zgodnego z przepisami budowlanymi. Powyższe uniemożliwia wnioskującemu uzyskanie zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na zmianę przeznaczenia lokalu, a także jego użytkowanie. Do wniosku załączono m. in. opinię z wyników przeprowadzonych oględzin, ekspertyzy urządzeń wentylacyjnych i ogrzewczo-kominowych, wykonaną na zlecenie SBM [...] w dniu 7 kwietnia 2010 r. (nr [...]). W związku z powyższym, w dniu 16 grudnia 2010 r. PINB dla m. W. przeprowadził oględziny przedmiotowego lokalu, podczas których stwierdzono, że lokal nr [...] znajduje się w suterenie i składa się z dwóch sal konsumpcyjnych, pomieszczenia pod ślepym podwórzem, korytarza, wc i magazynku. Ustalono, że zarówno w pomieszczeniu nr 1, jak i w pomieszczeniu wc brak jest wentylacji grawitacyjnej. Organ stwierdził, że w dniu oględzin nie była prowadzona działalność gastronomiczna, zaś wg oświadczenia J. W. lokal nr [...] od miesiąca września 2010 r. został wyłączony z działalności użytkowej. Ponadto J. W. złożył oświadczenie, że od czasu przejęcia przedmiotowego lokalu, czyli od 1984 r. nie przeprowadzał w lokalu żadnych robót budowlanych. Przedstawiciel PINB dla m.W. stwierdził, że brak wentylacji stwarza zagrożenie dla użytkownika lokalu. Stwierdzono również, że lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. nic spełnia podstawowych warunków stawianych lokalom użytkowym ze względu na brak wystarczającej ilości przewodów wentylacyjnych w lokalu. W związku z powyższymi ustaleniami, w dniu 21 grudnia 2010 r. organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie braku odpowiedniej ilości przewodów wentylacyjnych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. W trakcie prowadzonego postępowania w dniu 7 lutego 2011 r. J. W. przedłożył "Opinię dotyczącą możliwości wykonania wymaganej i prawidłowej instalacji wentylacyjnej w lokalu baru-sklepu usytuowanego w suterenie przy ul. [...] w W.", sporządzoną w dniu 29 czerwca 2010 r. Wobec powyższego PINB dla m.W. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] nakazał Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w lokalu użytkowym przy ul. [...] w W., polegających na braku odpowiedniej liczbie przewodów wentylacyjnych poprzez: doprowadzenie wentylacji w lokalu użytkowym nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. do stanu zgodnego z przepisami Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji złożone przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową [...] [...]WINB podniósł, że przewody wentylacyjne stanowią część wspólną budynku mieszkalnego, a nie stanowią części składowej lokalu który obsługują, co wskazuje na adresata rozstrzygnięć, którym w tej sytuacji jest właściciel lub zarządca części wspólnych. Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z postanowieniami rozdziału 6 Prawa budowlanego to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Użytkowany obiekt budowlany powinien być utrzymywany w należytym stanic technicznym. Zapewnienie właściwej eksploatacji użytkowanego budynku, zgodnie z jego przeznaczeniem, oraz jego utrzymywanie w bezpiecznym stanie technicznym należy do obowiązków właściciela lub zarządcy. [...]WINB zauważył, że wskazane przepisy jednoznacznie określają przedmiot regulacji prawnej jako obiekt budowlany (nie zaś lokale), a przez obiekt budowlany zgodnie z art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. W konsekwencji uznał, że prawidłowo jako adresata decyzji wskazano Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową [...]. Ponadto [...]WINB zgodził się z ustaleniami dokonanymi w trakcie postępowania dowodowego prowadzonego przez organ powiatowy stanowiącymi, iż brak jest odpowiedniej wentylacji przedmiotowego lokalu. Zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajdują się dwie opinie, które potwierdzają nieprawidłowości związane wentylacja przedmiotowego lokalu. Wskazał, że ustalenia organu powiatowego w sposób jednoznaczny wskazują, iż nieprawidłowości te wynikają ze złego stanu technicznego budynku co nakazuje prowadzenia postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego. [...]WINB powołał się na treść § 147 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym wentylację mechaniczną lub grawitacyjną należy zapewnić w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, w pomieszczeniach bez otwieranych okien, a także w innych pomieszczeniach, w których ze względów zdrowotnych, technologicznych lub bezpieczeństwa konieczne jest zapewnienie wymiany powietrza. W ocenie organu odwoławczego powyższe zobowiązywało organ nadzoru budowlanego do podjęcia stosownych działań w celu zapewnienia stanu technicznego obiektu zgodnego z prawem (wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości). [...]WINB podniósł, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowy lokal nigdy nie miał określonej funkcji użytkowej, a był lokalem o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. W związku z czym nie można mówić o zmianie jego sposobu użytkowania, która zachodziłaby tylko w sytuacji zmiany sposobu użytkowania na cele mieszkalne. Zdaniem organu wskazanie, że lokal posiada przeznaczenie na cele inne niż mieszkalne daje podstawę to prowadzenia w nim dowolnej formy działalności gospodarczej nie naruszającej postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu, zgodnie z którym J. W. dokonał w warunkach samowoli budowlanej montażu drzwi z klatki schodowej do wejścia na korytarz organ II instancji wskazał, że może on zostać rozpoznany w odrębnym postępowaniu prowadzonym w związku z przeprowadzonymi robotami budowlanymi. Powyższa decyzja [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] została zaskarżona przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji Spółdzielnia zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa przez nie wyjaśnienie sprawy, art. 107 § 3 kpa poprzez nie ustosunkowanie się do argumentów zawartych w odwołaniu, naruszenie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędny pogląd dotyczący oceny zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz naruszenie § 147 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez stwierdzenie, że w pomieszczeniu które jest przedmiotem sprawy musi być wentylacja grawitacyjna. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia podniosła, że lokal użytkowy Nr [...] został przydzielony J. W. jako lokal użytkowy w którym możliwa jest wyłącznie działalność handlowa jako lokal niepełnowartościowy i wyłącznie pod tym względem może być rozpatrywana sprawa wentylacji. Tymczasem organy badały bez żadnych podstaw jaka winna być wentylacja przy zmianie użytkowania lokalu na lokal w którym jest prowadzona działalność gastronomiczna, a w rezultacie samowolnie zmieniły sposób użytkowania lokalu, z lokalu handlowego na lokal gastronomiczny. Ponadto skarżąca zarzuciła, że błędne jest stanowisko [...]WINB wskazujące, iż w lokalu przeznaczonym na cele niemieszkalne może być prowadzona każda inna działalność, gdyż pozostaje to w sprzeczności z treścią art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zmiana charakteru lokalu użytkowego o charakterze handlowym na lokal o charakterze gastronomicznym zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, warunki zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska jak i układ obciążeń. W związku z powyższym jest to zmiana określona w art. 71 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Ponadto tezie prezentowanej przez organ przeczy uchylenie pkt. 1 ust. 1 art. 71 Prawa budowlanego przez ustawę z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163 poz. 1364). Uchylony przepis mówił właśnie o zmianie przeznaczenia lokalu mieszkalnego na cele niemieszkalne, o zmianie przeznaczenia lokalu użytkowego na cele mieszkalne. Nie ulega wątpliwości, że lokal w którym ma być prowadzona działalność gastronomiczna musi posiadać inne warunki niż lokal w którym prowadzi się sprzedaż w zakresie wyposażenia wnętrz. Biorąc powyższe pod uwagę organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 7 i 77 § 1 kpa, gdyż nie wyjaśniły jakie było ustalone przeznaczenie przedmiotowego lokalu i czy przy tym przeznaczeniu zasadne jest zobowiązanie skarżącej Spółdzielni do wybudowania wentylacji grawitacyjnej. Dodatkowo organy nadzoru budowlanego przyjmują z naruszeniem art. 107 § 3 kpa i art. 71 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, że w przedmiotowym lokalu ma być prowadzona działalność gastronomiczna bez wskazania podstaw prawnych na jakich się oparły, prezentując błędny pogląd prawny, że zmiana przeznaczenia lokalu handlowego na gastronomiczny to nie jest zmiana przeznaczenia użytkowania lokalu. Nie wskazano też na jakiej podstawie przyjęto, że w przedmiotowym lokalu są dwie sale konsumpcyjne, podczas gdy przedmiotowy lokal nigdy nie był lokalem gastronomicznym, a więc nie było sal konsumpcyjnych. Skarżąca dodała, że załączone do spraw opinie dotyczące potrzeby wentylacji grawitacyjnej przyjmują że chodzi o lokal gastronomiczny. Spółdzielnia podkreśliła, że ww. lokal nigdy nie był lokalem gastronomicznym i nie ma warunków żeby takim lokalem być i dlatego wyżej wskazane opinie w sprawie niniejszej nie mają żadnego znaczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest zasadna, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzją organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że budynek w którym znajduje się lokal nr [...], zlokalizowany przy ul. [...] znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym i dlatego nałożono obowiązek przeprowadzenia odpowiednich robót budowlanych jego właścicielowi, czyli Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...]. W ocenie Sądu powyższy obowiązek został nałożony bez przeprowadzenia właściwego postępowania wyjaśniającego, dotyczącego właściwego charakteru lokalu użytkowego o nr [...]. Przede wszystkim należy podkreślić, że PINB dla m. W. przyjął jako bezsporne, że wskazany lokal ma charakter gastronomiczny i z tego względu uznał, że nie posiada wystarczającej liczby przewodów wentylacyjnych. Oparł się przy tym m. in. na przedłożonej w dniu 7 lutego 2011 r. przez J. W. posiadającego spółdzielcze prawo własnościowe do lokalu nr 39 opinii dotyczącej możliwości wykonania wymaganej i prawidłowej instalacji wentylacyjnej w lokalu baru-sklepu usytuowanego w suterenie przy ul. [...] w W.", sporządzoną w dniu 29 czerwca 2010 r. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, że ww. lokal nr [...] ma charakter baru lub sklepu, a jego przeznaczeniem jest prowadzenie działalności gastronomicznej. Taki charakter lokalu i jego przeznaczenie nie wynikają z żadnej decyzji lub innego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że w aktach administracyjnych znajduje się natomiast dokument przydziału J. W. lokalu użytkowego nr [...] na warunkach spółdzielczego prawa do lokalu z prawem do używania lokalu na cele określone w Zezwoleniu Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lipca 1984 r. nr [...] (vide: karta 51 akt administracyjnych). Z treści tego zezwolenia (vide: karta 50 akt administracyjnych) wynika, że J. W. może w ww. lokalu prowadzić działalność handlową w zakresie sprzedaży artykułów wyposażenia wnętrz jak parkiety, listwy, klepki, boazerie i inne artykuły meblarskie i sprzęt elektrotechniczny. Wprawdzie ważność powyższego zezwolenia została określona do dnia 31 grudnia 1988 r., tym niemniej brak jest jakiegokolwiek innego dokumentu wskazującego na inny, gastronomiczny charakter lokalu nr [...]. Jak podaje sam organ ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowy lokal nigdy nie miał w sposób jednoznaczny określonej funkcji użytkowej, ale z pewnością nie jest lokalem mieszkalnym. Zgodnie z § 147 § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) wentylację mechaniczną lub grawitacyjną należy zapewnić w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, w pomieszczeniach bez otwieranych okien, a także w innych pomieszczeniach, w których ze względów zdrowotnych, technologicznych lub bezpieczeństwa konieczne jest zapewnienie wymiany powietrza. Skoro lokal nr [...] znajdujący się w budynku przy ul. [...] nie ma charakteru mieszkalnego i co do zasady nie jest przeznaczony na pobyt ludzi to organ nie może w sposób dowolny ustalić niedostateczną liczbę przewodów wentylacyjnych prowadzących do tego lokalu sugerując się wyłącznie ustalonym stanem faktycznym powstałym w wyniku działań J. W., a nie prawnym ww. lokalu. Zarówno bowiem organ I instancji jak i [...]WINB błędnie przyjęły, że ww. lokal ma w istocie charakter gastronomiczny i w oparciu o właśnie to twierdzenie uznały, że do lokalu powinna zostać doprowadzona większą liczba przewodów,. Podczas gdy – jak wyżej wskazano – taki charakter lokalu nie wynika z żadnej decyzji określającej sposób jego użytkowania. Organy natomiast miały obowiązek przeprowadzić właściwe postępowanie wyjaśniające dotyczące ewentualnej potrzeby doprowadzenia większej liczby przewodów wentylacyjnych mając na uwadze wymienione w § 147 § 2 ww. rozporządzenia względy zdrowotne, technologiczne lub bezpieczeństwa ale w odniesieniu do lokalu o charakterze użytkowym o początkowym przeznaczeniu jako lokal o charakterze magazynowo-sklepowym, a nie gastronomicznym. Jeżeli zaś nie można w oparciu o akta sprawy ustalić jednoznacznego aktualnego przeznaczenia to rzeczą organu jest prowadzić postępowanie w stosunku do lokalu o przeciętnym charakterze użytkowym, a nie lokalu o przeznaczeniu gastronomicznym. Nie wymaga skomplikowanych działań wyjaśniających twierdzenie, że lokal gastronomiczny wymaga zdecydowanie większego wyposażenia w wentylację niż inny lokal użytkowy, w którym tego rodzaju działalność nie jest prowadzona. Jeżeli jednak prowadzenie ww. działalności gastronomicznej jest wynikiem decyzji właściciela lokalu to nie istnieją podstawy aby konsekwencje takiego wyboru przerzucać na właściciela budynku – w tym przypadku Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową [...]. Ponadto w tym kontekście zgodzić się należy z twierdzeniem skargi, że zmiana przeznaczenia lokalu na mający charakter gastronomiczny nie może zostać uznana za bez znaczenia – jak próbował wywieść PINB dla m. W. Taka zmiana powoduje bowiem w oczywisty sposób zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, warunki zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska jak i układ obciążeń, o czym mowa wprost w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z powyższych powodów należy podzielić zarzuty skargi, że w niniejszej sprawie organy bezpodstawnie przyjęły zakres wentylacji przy zmianie użytkowania lokalu na lokal w którym jest prowadzona działalność gastronomiczna. W konsekwencji zgodzić się również należy z zarzutami, iż organy naruszyły art. 7 i 77 § 1 kpa, gdyż nie wyjaśniły przeznaczenia lokalu i zasadności zobowiązania skarżącej Spółdzielni do wybudowania wentylacji grawitacyjnej, jak również art. 107 § 3 kpa i art. 71 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu uchybienia te miały niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy w postaci nakazu wykonania odpowiednich robót budowlanych przez skarżącą Spółdzielnię, co uzasadnia zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Uzasadnione jest również zastosowanie art. 135 ppsa i uchylenie decyzji organu I instancji, gdyż jest to niezbędne do właściwego załatwienia spornej sprawy administracyjnej. Po uprawomocnieniu się wyroku obowiązkiem PINB dla m. W. będzie przeprowadzenie prawidłowego postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do liczby wymaganych przewodów wentylacyjnych, przy uwzględnieniu przesłanek z § 147 § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i założeniu, że lokal nr [...], którego dotyczy postępowanie nie ma charakteru gastronomicznego, lecz inny użytkowy o charakterze niemieszkalnym. Od wyników tego postępowania uzależniona będzie zasadność ewentualnego nałożenia obowiązku na skarżącą Spółdzielnię lub odmowy nałożenia takiego obowiązku w rozpatrzeniu wniosku J. W. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 w zw. z art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ppsa.