VII SA/Wa 1328/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. W. i B. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W. W. i B. W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].04.2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej zwanej “k.p.a." oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 1243, poz. 1623 z późn. zm.) – zwanej dalej "p.b." po rozpatrzeniu zażalenia W. i B. W. na postanowienie PINB w [...] Nr [...] z dnia [...].02.2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...].09.2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz art. 52, art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 p.b. oraz art. 104 k.p.a. nakazał W. W. i B. W. rozbiórkę poddasza użytkowego, samowolnie nadbudowanego częściowo nad budynkiem mieszkalnym i częściowo nad budynkiem gospodarczym, usytuowanymi na terenie działki nr ew. [...] w m. [...], przy ul. [...], gm. [...]. Organ wskazał, że rozbiórki należy dokonać w terminie 60 dni od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli W. i B. W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].04.2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 p.b. po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu, a w pozostałej części utrzymał w mocy. W dniu 22.03.2012 r. do zobowiązanych zostało skierowane upomnienie, wzywające do wykonania opisanego wyżej obowiązku, które doręczono w dniu 27.03.2012 r. Następnie w dniu [...].05.2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wystawił tytuły wykonawcze Nr [...], których doręczenie W. i B. W. w dniu [...].06.2012r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. W dniu 03.07.2012r. przedstawiciele organu powiatowego dokonali czynności kontrolnych, w wyniku których stwierdzono, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...].02.2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 119 § 2, art. 121 oraz art. 26 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. z 2005 r., Dz.U. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) – dalej zwanej "u.p.e.a." nałożył na W. W. i B. W. grzywnę w kwocie 93.646,80 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że wysokość grzywny ustalona została na podstawie iloczynu powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (zgodnie z przepisem art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) - cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za III kwartał 2012 r. wyniosła 3915,00 zł, powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego podlegającego rozbiórce wynosi 119,6m2 (S = 18,0 m x 5,0 m + 3,9m x 4,0 m + 3,5m x 4,0 m = 119,6m2), a zatem: 783,00 zł/m2 x 119,6 m2 = 93.646,80 zł. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli W. i B. W.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].04.2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b. po rozpatrzeniu przedmiotowego zażalenia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w jego ocenie organ I instancji zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przeprowadził przedmiotowe postępowanie egzekucyjne, a wydanie przez organ I instancji postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Zgodnie z art. 122 § 2 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nie uiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zaskarżone postanowienie spełnia opisane w cytowanym przepisie warunki. Organ wskazał również, że kwota grzywny w celu przymuszenia została nałożona w oparciu o art. 125 § 5 u.p.e.a., a jej wysokość jest wyliczona w zgodnie z ze wskazaniami tegoż przepisu. W szczególności organ I instancji w postanowieniu Nr [...] wskazał wymiary części budynku objęte nakazem rozbiórki, na podstawie których wyliczył kwotę grzywny w celu przymuszenia. W ocenie organu zarówno wyliczenie przedmiotowej grzywny jak i uzasadnienie tego wyliczenia jest prawidłowe, zgodne z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także znajduje potwierdzenie w aktach sprawy organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ podkreślił, że w myśl art. 29 ust. 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W związku z powyższym organ II instancji nie może na etapie postępowania egzekucyjnego odnieść się do zarzutów merytorycznych dotyczących ostatecznej decyzji PINB w [...] Nr [...] z dnia [...].09.2011 r., zwłaszcza, że strona skarżąca skorzystała z przysługującego jej prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji, co skutkowało utrzymaniem jej w mocy przez organ II instancji. Nie znaczy to jednak, iż organ nadrzędny jest zwolniony od badania dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji pod względem formalnym. Ponadto zauważył, że niedyspozycja finansowa zobowiązanego nie stanowi przesłanki do uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Według orzecznictwa sądowo - administracyjnego organ egzekucyjny nie ma obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego (wyrok NSA z dnia 16.02.2005r., sygn. akt: OSK 1148/04). Organ wskazał również, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, na skarżących obowiązki lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Skargę na powyższą decyzję wnieśli W. i B. W. (dalej zwani skarżącymi), zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie: a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia naruszającego przepisy prawa b) art. 7. 8, 9, 11, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 u.p.e.a. poprzez brak szczegółowego uzasadnienia nałożenia grzywny w celu przymuszenia jako najłagodniejszego środka egzekucyjnego i jej wysokości, c) art. 7, 77 § 1 i 9 kpa i art. 121 § 5 u.p.e.a. poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez wymiarów części budynku podlegającego rozbiórce w sytuacji gdy na podstawie decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia [...].09.2011 r. nie można w ogóle ustalić powierzchni części budynku podlegającego rozbiórce. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły i w związku z tym zaskarżone postanowienia zostały uchylone. Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia wyegzekwowania rozbiórki poddasza użytkowego, samowolnie nadbudowanego częściowo nad budynkiem mieszkalnym i częściowo nad budynkiem gospodarczym, usytuowanymi na terenie działki nr ew. [...] w m. [...], przy ul. [...], gm. [...]. Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że obowiązek ten nie został wykonany. W konsekwencji PINB w [...] w dniu [...] marca 2012 r. wystosował do W. i B. W. upomnienie doręczone im w dniu 27 marca 2012 r. Ponieważ skarżący nie wykonali dobrowolnie nałożonego obowiązku zasadnie organ egzekucyjny wszczął i prowadził egzekucję administracyjną. W tym celu wystawione zostały, dnia [...] maja 2012 r., tytuły wykonawcze Nr [...], które doręczono zobowiązanym 4 czerwca 2012 r. Tytuły te spełniają warunki określone w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 6 § 1 wskazanej ustawy w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b ww. ustawy). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Jednocześnie ustawodawca w art. 7 § 2 ustawy – postępowanie egzekucyjne w administracji nałożył na organy egzekucyjne obowiązek stosowania takich środków egzekucyjnych, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W niniejszej sprawie organ, działając w oparciu o art. 119 § 1 i 2 oraz 121 § 4 i 5 ustawy zastosował wobec zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia określając jej wysokość na kwotę 93646,80-zł. Rację mają skarżący, że grzywna ta została nałożona co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a przez to z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i w zw. z art. 7 § 2 i 121 § 5 tej ustawy. Zgodnie z treścią ostatniego z ww. przepisów wysokość grzywny, o której mowa w § 4, to jest dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego stanowi – w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części - iloczyn powierzchni zabudowy obiektu (lub części) objętego nakazem i 1/5 ceny m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej przez Prezesa GUS. A zatem dla prawidłowego nałożenia grzywny w celu przymuszenia niezbędne jest ustalenie powierzchni obiektu (lub jego części) podlegającego rozbiórce. PINB w [...] zaniechał wykonania tego obowiązku. Wprawdzie z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że organ ustalił grzywnę dla obiektu o powierzchni 119,6 m2 jednakże sposób wyliczenia tej wielkości nie wynika ani z treści uzasadnienia postanowienia, ani z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Nie uszło uwadze Sądu, że w aktach postępowania administracyjnego znajduje się "szkic", na którym naniesiono obiekty budowlane i wskazano wymiary. Szkic ten nie może jednak stanowić wiarygodnego i rzetelnego dowodu uzasadniającego przyjęcie przez organ, że obiekt posiada powierzchnię 119,6 m2. Po pierwsze, co należy ze wszech miar podkreślić, brak jest w aktach informacji, kto i w jakich okolicznościach szkic ten sporządził. Po drugie: nie wynika z niego jakie obiekty na tym szkicu zostały naniesione, w tym przede wszystkim czy jednym z tych obiektów jest przedmiotowa nadbudowa objęta nakazem rozbiórki z dnia [...] września 2011 r. Te okoliczności w sposób dostateczny uzasadniają trafność zarzutu skarżących co do tego, że wielkość obiektu podlegającego rozbiórce nie została przez organ należycie ustalona. Jedynie na marginesie wskazać przy tym należy, że wielkości ta nie wynika także z żadnego protokołu kontroli dokonanej przez organ, ani z decyzji z dnia [...] września 2011 r. Niewątpliwie naruszenie to nie tylko mogło ale wręcz miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia skoro wielkość ta stanowi jeden z parametrów (elementów składowych) mających wpływ na wysokość grzywny w celu przymuszenia. Rację mają także skarżący, że organ nie wyjaśnił zasadności zastosowania w niniejszej sprawie tego właśnie środka przymusu. Jak zostało wyżej wskazane w przypadku niewykonania przez zobowiązanego obowiązku rozbiórki organ ma możliwość zastosowania albo grzywny w celu przymuszenia albo wykonania zastępczego, przy czym ma obowiązek zastosować: po pierwsze środek bezpośrednio prowadzący do wyegzekwowania obowiązku, po drugie – środek najmniej uciążliwy. Uzasadnienia rozstrzygnięć organów obu instancji nie odnoszą się do ww. kwestii. Biorąc pod uwagę wysokość ustalonej grzywny – ponad 93 000 zł niewątpliwie niewskazanie przyczyn zastosowania tego środka przymusu nie można potraktować jedynie jako naruszenia zasad sporządzania uzasadnienia ( art. 107 § 3 k.p.a.), które pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Obowiązkiem bowiem organów wynikającym z art. 8 k.p.a., który – na mocy art. 18 ustawy – postępowanie egzekucyjne w administracji – ma zastosowanie również w niniejszej sprawie jest prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa. Nałożenie grzywny w celu w celu przymuszenia bez podania przyczyn, dla których uważa się ten właśnie środek za mniej uciążliwy narusza ww. zasadę. Z tych względów Sąd uznał, że trafnie skarżący wskazali, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania (wskazanych wyżej), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ w pierwszej kolejności ustali, który ze wskazanych wyżej środków przymusu będzie mniej uciążliwy dla skarżących, a w przypadku wskazania, że w pierwszej kolejności wobec skarżących zasadne jest zastosowanie grzywny w celu przymuszenia – organ obowiązany będzie ustalić wielkość obiektu- nadbudowy- podlegającego rozbiórce. Dopiero ustalenie tego parametru pozwoli na ustalenie wysokości grzywny w celu przymuszenia. Z tych względów – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treści art. 200 i 205 tej ustawy.