VII SA/Wa 1329/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski (spr.), Asesor WSA Anna Tarnowska-Mieliwodzka, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2005 r. ze skargi W. i M. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. oraz odwołania H. C., pełnomocnika W. i M. C. z dnia [...] czerwca 2004 r. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...], odmawiającej na wniosek w/w stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] z dnia [...] lutego 2001 r., znak: [...], orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie nakazania zamurowania okien w ścianie budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji postępowanie administracyjne wszczęte zostało w sprawie, której przedmiotem było ustalenie nieprawidłowości w usytuowaniu budynku mieszkalnego M. i A. I., na działce nr geod. [...], położonej przy ul. [...] w [...], w aspekcie ewentualnego nakazania zamurowania okien w ścianie w/w budynku mieszkalnego. Z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2001 r. wynika, że przyczyną umorzenia postępowania było uznanie, iż nieprawidłowość polegająca na umieszczeniu otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego M. i A. I., znajdującej się w odległości od 2,55 do 3,10 m. od granicy działek, powstała nie z winy inwestora, lecz w wyniku późniejszych zmian geodezyjnych na gruncie, które nie pociągają za sobą konieczności likwidacji otworów okiennych. Ponadto wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję, błędnie odczytał żądania W. i M. C., wszczął bowiem postępowanie, które miało znamiona bezprzedmiotowości. Zarzuty W. i M. C. dotyczyły przede wszystkim ewentualnej samowoli budowlanej A. I. lub ewentualnych odstępstw w realizacji obiektu od projektu budowlanego, stanowiącego podstawę wydania decyzji zezwalającej na budowę, w przypadku uznania braku samowoli budowlanej bądź ewentualnie nieprawidłowości w utrzymaniu stanu technicznego budynku A. I.. Zdaniem organu odwoławczego umorzenie prowadzonego postępowania było zasadne, ze względu na fakt, iż kontynuowanie postępowania wszczętego bez dostatecznego wyjaśnienia zakresu żądań, a wszczętego w przedmiocie ustalenia nieprawidłowości w usytuowaniu budynku mieszkalnego w aspekcie odległości od granicy działki ściany budynku z otworami okiennymi było bezprzedmiotowe. Wszelkie bowiem nieprawidłowości w usytuowaniu obiektu, w zależności od ustaleń wstępnych, mogą inicjować postępowanie mogące stwierdzić samowolę budowlaną, postępowanie dotyczące ewentualnych odstępstw od projektu budowlanego, bądź postępowanie w przedmiocie ustalenia stanu technicznego obiektu. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu nie będącego stroną, bądź też brak jest przedmiotu postępowania. Poprzez brak postępowania rozumieć należy oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co zdaniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego miało miejsce w przypadku przedmiotowego postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowaniu. Wskazał, iż fakt odmiennego uzasadnienia podjętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcia nie może skutkować stwierdzeniem z tej przyczyny nieważności jego decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. Skargę na wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik M. W. C., H. C., wnosząc o jej uchylenie jako sprzecznej z prawem, a także o umorzenie postępowania w sprawie o doprowadzenie do zgodności z prawem domu M. i A. I. W uzasadnieniu swojej skargi wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. błędnie przyjął za przesłankę bezprzedmiotowości zmiany geodezyjne granic z rozgraniczenia w roku [...] oraz zmiany numerów działek w odnowieniu ewidencji gruntów. Zdaniem skarżących zmiany granic między działką [...], poprzednika prawnego C. M. i A. I. nie było nigdy. Rozgraniczenie w roku [...] r. dotyczyło innej granicy z R., obecnie z działką [...], która nie ma związku z granicą strony niniejszej sprawy, nie było żadnych zmian geodezyjnych granic na gruncie. Podstawa prawna z art. 105 § 1 kpa nie jest właściwa do umorzenia postępowania zgodnie z prawem i z powyższych względów decyzja dotknięta jest nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto wskazał na wiele nieprawidłowości związanych, zdaniem skarżących, z lokalizacją domu A. I., który w ten sposób uniemożliwił W. i M. C. na realizację ich inwestycji zgodnie z obowiązującym prawem i który wraz ze swoim pasierbem K. S. doprowadził do brutalnego orzeczenia "z obrazą prawa" rozbiórki domu C.. Podniósł również, że lokalizacja domu na działce I. narusza prawo, z tego względu, iż nie są zachowane odległości od granic działki [...] dla domu drewnianego, która wynosi około 3,5 m. od schodów do granicy. Lokalizacja domu drewnianego na tak wąskiej działce jest niemożliwa, i dom wybudowano z naruszeniem rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. art. 196 gdzie jest wymagany mur ognioochronny, jeśli granica wynosi mniej niż 4 m. Zarzucił również [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu błędne przyjęcie, iż lokalizacja domu I. w roku [...] była prawidłowa, biorąc pod uwagę całą nieruchomość. Bowiem w akcie notarialnym z roku [...] stwierdzono, że współwłaściciele tj. T. i I. przejmują we władanie nieruchomość po połowie. Z dniem nabycia nieruchomość została podzielona do odrębnego samoistnego władania. Zatem zdaniem skarżących zagospodarowanie działki było odrębne przez każdą ze stron. Zarzucił również organom stronniczość przy rozpatrywaniu spraw A. I. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga W. i M. C. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa, a tylko w takim zakresie dopuszczalna jest ich sądowa kontrola. Przede wszystkim należy podkreślić, że w postępowaniu nieważnościowym właściwe organy mogą tylko i wyłącznie badać czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu nieważnościowym nie jest dopuszczalne ponowne rozpatrywanie sprawy, co do istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. W subiektywnym przekonaniu skarżących umieszczenie otworów okiennych w ścianie budynku M. i A. I. usytuowanym w odległości od 2,55 do 3,10m od granicy z ich działką jest rażącym naruszeniem prawa, co powoduje, że nie można było umorzyć postępowania w tej kwestii, tak jak to uczynił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] w decyzji z dnia [...] lutego 2001r. Skarżący nie dochowali jednak należytej staranności żeby odwołać się od tej decyzji (uchybili terminowi do wniesienia odwołania). Decyzję tę usiłowali bezskutecznie zmienić w trybie art. 111 § 1 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku wyrokiem z dnia 30 stycznia 2002r. SA/Bk 1230/01 oddalił skargę skarżących na decyzję w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji z dnia [...] lutego 2001r. W związku z tym pełnomocnik skarżących zainicjował postępowanie nieważnościowe w stosunku do tej decyzji podnosząc przede wszystkim zarzuty właściwe postępowaniu zwykłemu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2001r. umarzającej postępowanie w sprawie nakazania zamurowania przedmiotowych okien w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2004r. uchylił wymienioną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2004r. ponownie odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji z dnia [...] lutego 2001r., a organ odwoławczy decyzję tą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ pierwszej instancji bardzo wnikliwie przeanalizował zebrany w sprawie materiał dowodowy i rozważył wszystkie istotne okoliczności. Prawie wzorowo uzasadnił swoje stanowisko podkreślając, że w przypadku braku podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego nie ma w orzecznictwie sądowym jednolitego poglądu, jaką decyzją powinno zakończyć się takie postępowanie. Skład orzekający w niniejszej sprawie uważa, że w przypadku, gdy żądanie strony jest sprecyzowane, ale brak jest podstaw do jego uwzględnienia, to organ administracji winien wydać decyzję odmawiającą uwzględnienia żądania a nie umarzać postępowanie w tej kwestii. Różnica poglądów powoduje jednak, że decyzji umarzającej postępowanie w takim przypadku, absolutnie nie można zarzucić, że rażąco narusza prawo. Rażące naruszenie prawa nie ma miejsca, gdy zachodzi rozbieżność w wykładni prawa i gdy w praktyce występuje różna interpretacja określonego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994r. I SA 1559/93, ONSA 1995 nr 1 poz. 51; wyrok NSA z dnia 21 listopada 1994r. III SA 388/94, PG 1995 nr, 8 str. 11). Dlatego też Sąd podziela pogląd obu organów, że ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] z dnia [...] lutego 2001r. nr [...], kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, nie narusza w sposób rażący art. 105 § 1 kpa. Organ pierwszej instancji w sposób obiektywny i przekonujący przeanalizował okoliczności związane z postawieniem w [...]r. przez małżonków I. drewnianego budynku mieszkalnego zamiast budynku murowanego na wybudowanie, którego udzielono pozwolenia na budowę decyzją z dnia [...] maja 1957r. Lokalizacja tego budynku uwzględniała stan faktyczny na gruncie, co do przebiegu granicy między sąsiednimi działkami zwyczajowo po tzw. linii płotu. Dopiero później, tzn. po postawieniu domu przez małżonków I., okazało się, że granica prawna przebiega w innym miejscu. Fakty te były znane małżonkom C. w dacie zakupu przez nich sąsiedniej działki nr [...] przy ul. [...] w [...] i zostały uwzględnione w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 1994r. nr [...], Którą udzielono im pozwolenia na budowę murowanego budynku mieszkalnego. Decyzją tą zezwolono skarżącym na posadowienie budynku w odległości 7m od budynku małżonków I., którzy obłożyli własny dom sidingiem w celu polepszenia ochrony przeciwpożarowej. Słusznie, więc organ pierwszej instancji podkreślił, że "istnienie na nieruchomości przy ul. [...] w [...] od [...]r. drewnianego budynku mieszkalnego z oknami zostało uwzględnione przy zabudowie działki pp. W. i M., C., co wynika z decyzji z dnia [...] lipca 1994r. ..." Z zachowanych dokumentów wynika również, że "żadna ze ścian w przedmiotowym budynku (tzn. w budynku małżonków I.) nie została zaprojektowana jako pełna". Znaczy to tyle, że okna w ścianie szczytowej od strony działki małżonków C. nie zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Nadto "w trakcie sporządzania dokumentacji naniesiono na niej poprawki, zatwierdzone przez organ wydający pozwolenie na budowę". Mając na uwadze wymienione szczególne okoliczności związane z wybudowaniem w [...]r. budynku mieszkalnego przez małżonków I., Sąd podziela stanowisko obu organów, że nie dopuścili się oni istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, a lokalizacja tego budynku "nie narusza w sposób rażący przepisów obowiązujących w dacie budowy ..." Brak, więc było podstaw do uwzględnienia żądania skarżących o "doprowadzenie budynku mieszkalnego p. I. do wymogów prawa", a szczególnie żądania zamurowania trzech okien w ścianie szczytowej ze względu na "zbyt bliską lokalizację przedmiotowego budynku w stosunku do granicy działki". W tym miejscu należy zaznaczyć, że źródłem konfliktu między stronami nie jest "troska" skarżących o przestrzeganie prawa, ale fakt popełnienia przez nich samowoli budowlanej przy realizacji własnego budynku mieszkalnego i związane z tym konsekwencje. W sytuacji, gdy oba organy rozważyły wszystkie istotne okoliczności i przeprowadziły postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz gdy oceniły dowody nie naruszając art. 80 kpa i dały temu pełny wyraz w uzasadnieniach obu decyzji, brak jest podstaw do skutecznego ich kwestionowania. Zarzuty skarżących w zasadzie sprowadzają się do polemiki ze stanowiskiem organów. Z przyczyn wcześniej wskazanych nie zachodzi potrzeba szczegółowego ustosunkowania się do tych zarzutów i to tym bardziej, że uczyniły to wcześniej organy nadzoru budowlanego, a Sąd ich stanowisko podziela, co do braku wystarczających podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] z dnia [...] lutego 2001r. nr [...]. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie jego naruszenie, które powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 1988r. IV SA 23-28/88 i IV SA 187/88, GAP 1989 nr 13 str. 43; wyrok NSA z dn. 26 sierpnia 1897r. IV SA 929/86 PiŻ 1989 nr 12 str.15, wyrok NSA z dnia 11 maja 1994r. III SA 1705/93, "Wspólnota" 1994r. nr 42 str. 16, wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995r. II SA 1531/94, ONSA nr 1 poz. 37). Naruszenie obowiązku zachowania zgodnej z prawem odległości budynku małżonków I. od granicy działki nie było przez nich zawinione. Przejęcie w [...]r. przez małż. T. i małż. I. "we władanie nieruchomości po połowie", jak podkreśla pełnomocnik skarżących, nie jest równoznaczne z geodezyjnym wyznaczeniem granicy między działkami powstałymi w wyniku późniejszego podziału nieruchomości wspólnej. Zarówno skarżący jak i organ, który udzielił im w [...]r. pozwolenia na budowę, wiedzieli, że budynek małżonków I. posadowiony jest ścianą z oknami od granicy między działkami w odległości od 3,10 do 2,55m. Takie zbliżenie budynku, z uwzględnieniem szczególnych okoliczności wcześniej omówionych, winno być oceniane jedynie jako zwykłe naruszenie prawa, które nie powoduje skutków niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Cech rażącego naruszenia prawa nie ma również postawienie domu drewnianego zamiast murowanego. Brak pełnej dokumentacji i znaczący upływ czasu powoduje, że nie można wykluczyć, że właściwy organ wyraził na to zgodę lub zaakceptował to odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 1957r. W dacie wydania tej decyzji inwestorzy nie musieli posiadać tytułu własności do gruntu, bo wystarczyła zgoda właściciela nieruchomości na wybudowanie budynku przez inną osobę. Stwierdzić przy tym należy, że podniesione w tych kwestiach zarzuty nie dotyczą naruszenia interesu prawnego skarżących. Z tych też względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) należało orzec jak w sentencji wyroku.