VII SA/Wa 1329/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. W. i B. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W. W. i B. W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 1243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia W. i B. W. – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...], w przedmiocie nałożenia na W. i B. W. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 25.056,00 zł w związku z niewykonaniem obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 1999 r., Nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], dalej jako: PINB w [...], decyzją z dnia [...] listopada 1999 r., Nr [...], na podstawie art. 48 i 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał M. O. dokonanie rozbiórki budynku garażu - pomieszczenia gospodarczego w całości, usytuowanego na terenie działki przy ul. [...], gm. [...]. W związku z niewykonaniem przez W. i B. W. obowiązku wynikającego z ww. ostatecznej decyzji PINB w [...] Nr [...], organ powiatowy, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z tej decyzji. W dniu 22 marca 2012 r. do zobowiązanych skierowano upomnienie wzywające do wykonania ww. obowiązku (doręczone w dniu 27 marca 2012 r.). Następnie w dniu [...] maja 2012 r. PINB w [...] wystawił tytuły wykonawcze Nr [...], których doręczenie W. i B. W. w dniu 4 czerwca 2012 r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 3 lipca 2012 r. stwierdzono, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany. Wobec powyższego w dniu [...] sierpnia 2012 r. organ I instancji wydał postanowienie Nr [...] w przedmiocie nałożenia na zobowiązanych grzywny w wysokości 5.000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych) w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją Nr [...]. [...] WINB, po rozpatrzeniu zażalenia W. i B. W., postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., Nr [...], uchylił ww. postanowienie organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia ze względu na nieprawidłowe ustalenie podstawy prawnej nałożonej grzywny. PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...], na podstawie art. 119 § 2, art. 121 oraz art. 26 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.), nałożył na W. W. i B. W. grzywnę w wysokości 25.056,00 zł celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku określonego tytułem wykonawczym z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...]. Organ ten wysokość grzywny ustalił na podstawie iloczynu powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki –ustalonego na 32,0 m2 (S = 8,0 m x 4,0m = 32,0 m2) i 1/5 ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (783,00 zł/m2 = 1/5 z 3915,00 zł). Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli W. i B. W., uzasadniając je tym, że sprawa dotycząca tytułu wykonawczego będzie rozpatrywana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie. [...] WINB, utrzymując w mocy ww. postanowienie Nr [...], stwierdził, że organ I instancji zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przeprowadził postępowanie egzekucyjne, a wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe wyliczenie przedmiotowej grzywny oraz uzasadnienie tego wyliczenia. Ustosunkowując się do zarzutu zawartego w zażaleniu organ wskazał, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Podkreślił, że wniesienie przez zobowiązanych skargi na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., którym utrzymano w mocy postanowienie [...] WINB z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności egzekwowanej decyzji PINB w [...] dnia [...] listopada 1999 r., Nr [...], pozostaje bez wpływu na prowadzenie postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wnieśli W. W. i B. W.. Skarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia naruszającego przepisy prawa, – art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 u.p.e.a. poprzez brak szczegółowego uzasadnienia nałożenia grzywny w celu przymuszenia jako najłagodniejszego środka egzekucyjnego i jej wysokości, – art. 7, 77 § 1 i 9 k.p.a. i art. 121 § 5 u.p.e.a. poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy przede wszystkim wymiarów części budynku podlegającego rozbiórce w sytuacji, gdy na podstawie decyzji PINB w [...][...] z dnia [...] listopada 1999 r. nie można w ogóle ustalić powierzchni części budynku podlegającego rozbiórce. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podnieśli, że mając na uwadze zasadę stosowania środka egzekucyjnego bezpośrednio prowadzącego do wykonania egzekucji, w rozpoznawanej sprawie wykonanie zastępcze jest tym środkiem, które może doprowadzić do rozbiórki. Jednocześnie, uwzględniając wysokość ustalonej grzywny w celu przymuszenia (25.056,00 zł), nie można uznać, że ten właśnie zastosowany środek jest mniej uciążliwy dla skarżących, jak to przyjęły organy administracji, w sytuacji, kiedy stwierdzenia tego nie można zweryfikować na podstawie akt sprawy, ani uzasadnień postanowień. Przechodząc do uzasadnienia zarzutu nieprawidłowego zastosowania przepisów dotyczących wysokości i sposobu obliczenia grzywny skarżący podnieśli, że w decyzji nakazującej rozbiórkę nie wskazano, jaka powierzchnia budynku podlegać będzie rozbiórce. W sytuacji, kiedy rozbiórce ma podlegać tylko część budynku, dla przeprowadzenia prawidłowej egzekucji niezbędne jest dokładnie wskazane, która to część budynku ma zostać rozebrana. Brak jest takich konkretnych wskazań w decyzji PINB w [...] z dnia [...] listopada 1999 r., a w związku z tym brak jest możliwości ustalenia wysokości grzywny zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dodali, że przyjmując, iż organ egzekucyjny samodzielnie może ustalić powierzchnię budynku podlegającego rozbiórce, to winien on szczegółowo wykazać, na jakiej podstawie ustalił taką a nie inną powierzchnię przeznaczoną do rozbiórki. W przedmiotowej sprawie brak jest natomiast również takich ustaleń. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia wyegzekwowania obowiązku rozbiórki garażu pomieszczenia - gospodarczego nałożonego na ich poprzednika prawnego – M. O. decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że obowiązek ten nie został wykonany. W konsekwencji PINB w [...] w dniu 22 marca 2012 r. wystosował do W. i B. W. upomnienie doręczone im w dniu 27 marca 2012 r. Ponieważ skarżący nie wykonali dobrowolnie nałożonego obowiązku zasadnie organ egzekucyjny wszczął i prowadził egzekucję administracyjną. W tym celu wystawione zostały, dnia [...] maja 2012 r., tytuły wykonawcze Nr [...], które doręczono zobowiązanym 4 czerwca 2012 r. Tytuły te spełniają warunki określone w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 6 § 1 wskazanej ustawy w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b ww. ustawy). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Jednocześnie ustawodawca w art. 7 § 2 ustawy – postępowanie egzekucyjne w administracji nałożył na organy egzekucyjne obowiązek stosowania takich środków egzekucyjnych, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W niniejszej sprawie organ, działając w oparciu o art. 119 § 1 i 2 oraz 121 § 4 i 5 ustawy zastosował wobec zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia określając jej wysokość na kwotę 25 056 zł. Rację mają skarżący, że grzywna ta została nałożona co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a przez to z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i w zw. z art. 7 § 2 i 121 § 5 tej ustawy. Zgodnie z treścią ostatniego z ww. przepisów wysokość grzywny, o której mowa w § 4, to jest dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego stanowi – w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części - iloczyn powierzchni zabudowy obiektu (lub części) objętego nakazem i 1/5 ceny m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej przez Prezesa GUS. A zatem dla prawidłowego nałożenia grzywny w celu przymuszenia niezbędne jest ustalenie powierzchni obiektu (lub jego części) podlegającego rozbiórce. PINB w [...] zaniechał wykonania tego obowiązku. Wprawdzie z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że organ ustalił grzywnę dla obiektu o powierzchni 32 m2 jednakże sposób wyliczenia tej wielkości nie wynika ani z treści uzasadnienia postanowienia, ani z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Nie uszło uwadze Sądu, że w aktach postępowania administracyjnego znajduje się "szkic", na którym naniesiono obiekty budowlane i wskazano wymiary. Szkic ten nie może jednak stanowić wiarygodnego i rzetelnego dowodu uzasadniającego przyjęcie przez organ, że obiekt posiada powierzchnię 32 m2. Po pierwsze, co należy ze wszech miar podkreślić, brak jest w aktach informacji, kto i w jakich okolicznościach szkic ten sporządził. Po drugie: nie wynika z niego jakie obiekty na tym szkicu zostały naniesione, w tym przede wszystkim czy jednym z tych obiektów jest garaż – pomieszczenie gospodarcze objęte nakazem rozbiórki z dnia [...] listopada 1999 r. I wreszcie ze szkicu tego, nawet jeśliby uznać, że może on stanowić dowód w sprawie, nie wynika wskazana przez organ powierzchnia 32 m2, która miała stanowić iloczyn szerokości 4m i długości 8m Na szkicu naniesione są bowiem wymiary 5,43 m – 4,07 m (szerokość) i 8,85 m – 8,19 m (długość). Te okoliczności w sposób dostateczny uzasadniają trafność zarzutu skarżących co do tego, że wielkość obiektu podlegającego rozbiórce nie została przez organ należycie ustalona. Jedynie na marginesie wskazać przy tym należy, że wielkości ta nie wynika także z żadnego protokołu kontroli dokonanej przez organ, ani z decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. Niewątpliwie naruszenie to nie tylko mogło ale wręcz miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia skoro wielkość ta stanowi jeden z parametrów (elementów składowych) mających wpływ na wysokość grzywny w celu przymuszenia. Rację mają także skarżący, że organ nie wyjaśnił zasadności zastosowania w niniejszej sprawie tego właśnie środka przymusu. Jak zostało wyżej wskazane w przypadku niewykonania przez zobowiązanego obowiązku rozbiórki organ ma możliwość zastosowania albo grzywny w celu przymuszenia albo wykonania zastępczego, przy czym ma obowiązek zastosować: po pierwsze środek bezpośrednio prowadzący do wyegzekwowania obowiązku, po drugie – środek najmniej uciążliwy. Uzasadnienia rozstrzygnięć organów obu instancji nie odnoszą się do ww. kwestii. Biorąc pod uwagę wysokość ustalonej grzywny – ponad 25 000 zł niewątpliwie niewskazanie przyczyn zastosowania tego środka przymusu nie można potraktować jedynie jako naruszenia zasad sporządzania uzasadnienia ( art. 107 § 3 k.p.a.), które pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Obowiązkiem bowiem organów wynikającym z art. 8 k.p.a., który – na mocy art. 18 ustawy – postępowanie egzekucyjne w administracji – ma zastosowanie również w niniejszej sprawie jest prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa. Nałożenie grzywny w celu w celu przymuszenia bez podania przyczyn, dla których uważa się ten właśnie środek za mniej uciążliwy narusza ww. zasadę. Z tych względów Sąd uznał, że trafnie skarżący wskazali, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania (wskazanych wyżej), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ w pierwszej kolejności ustali, który ze wskazanych wyżej środków przymusu będzie mniej uciążliwy dla skarżących, a w przypadku wskazania, że w pierwszej kolejności wobec skarżących zasadne jest zastosowanie grzywny w celu przymuszenia – organ obowiązany będzie ustalić wielkość obiektu (garażu – pomieszczenia gospodarczego) podlegającego rozbiórce. Dopiero ustalenie tego parametru pozwoli na ustalenie wysokości grzywny w celu przymuszenia. Z tych względów – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treści art. 200 i 205 tej ustawy.