VII SA/Wa 133/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008r. sprawy ze skargi Starosty O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydawania decyzji skargę oddala Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], znak [...], działając na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. dalej, jako Prawo budowlane) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej, jako kpa (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wymierzył Staroście O. karę w wysokości 13500 (trzynaście tysięcy pięćset) złotych za 27 dni zwłoki przy wydaniu decyzji z dnia [...] nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (..) na działce nr geod. [...] obr. N. gm. B. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że 65 - dniowy termin załatwienia sprawy rozpoczął swój bieg w dniu 13 marca 2007r. (w dacie wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w/w inwestycji), zaś decyzja w sprawie pozwolenia na budowę wydana została [...], czyli po upływie 92 dni. Zdaniem organu I instancji doszło do 27 dniowej zwłoki przy wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę (92 - 65 = 27). Wojewoda [...] wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy pozwolenia na budowę ustalił na kwotę 13500 zł (27 dni x 500 zł). Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Starosta O., wnosząc o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia i umorzenie postępowania. Wskazał, iż - wbrew ustaleniom dokonanym przez Wojewodę - początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego stanowi dzień, w którym wpłynął kompletny pod względem formalnym wniosek. Podnosi, że w razie stwierdzenia naruszeń w złożonej dokumentacji organ ma obowiązek wydać postanowienie nakładające na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości. W okresie usuwania nieprawidłowości organ nie dysponuje kompletnym projektem, więc tego okresu nie można wliczać do 65 dni przewidzianych na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 35 ust 8 ustawy Prawo budowlane potwierdza ten tok rozumowania precyzując, że od terminu 65 dni odlicza się terminy przewidziane między innymi na okresy dokonania odpowiednich czynności oraz okresy opóźnień spowodowane z winy strony. W ocenie składającego zażalenie, decyzja z dnia [...] została wydana w ciągu 64 dni od momentu, gdy wniosek inwestora spełnił wszystkie wymogi. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], Znak:[...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia Starosty O., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że prawidłowo organ I instancji zastosował art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004r., Nr 93, poz. 888) oraz określił początek biegu terminu, wynikającego z w/w przepisu na dzień 13 marca 2007r., kiedy do organu wpłynął wniosek inwestora dotyczący pozwolenia na budowę. Decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu [...], czyli po upływie 92 dni od dnia wpływu wniosku. Organ stanął na stanowisku, iż wydanie postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie może wstrzymywać biegu terminu 65 dniowego, nie jest podstawą do dokonania odliczeń, o których mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Organ podkreślił, cytując orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż przedłużenia terminu do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę nie powoduje wydanie postanowienia w trybie art. 35 ust 3 ustawy Prawo budowlane. Nie jest to, bowiem termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w art. 35 ust. 8 cytowanej ustawy. Skargę na powyższe postanowienie złożył Starosta O., zarzucając naruszenie art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego oraz art. 141 § 1 kpa, wnosząc o stwierdzenie nieważności zarówno zaskarżonego jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący poparł swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zarzucił Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego nieuwzględnienie okresu wynikającego z postanowienia o uzupełnieniu dokumentacji jako zgodnego z zapisami art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego Zdaniem skarżącego przepis art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane nie kreuje odrębnego stosunku administracyjnoprawnego między organem właściwym w sprawie pozwolenia na budowę, a organem wyższego stopnia, ponieważ sankcja, o której mowa w tym przepisie, jest integralnie związana ze sprawą o pozwolenie na budowę i prawem strony do załatwienia sprawy w określonym terminie. Oznacza to, że wymierzenie kary organowi, który nie wydał w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane jest rozstrzygnięciem w formie postanowienia kwestii wynikającej w toku postępowania. Skoro, zatem postanowienie o nałożeniu grzywny jest wydawane w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, to wydanie przez organ tj. Starostę O. decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, która kończy postępowanie w sprawie uniemożliwia wydanie postanowienia o wymierzeniu kary. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm. dalej, jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu skargi, w której podniesiono, iż sprawa wymierzenia kary organowi, który nie wydał decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w prawnie określonym czasie jest rozstrzygnięciem kwestii wynikłej w toku postępowania o pozwolenie na budowę, co powoduje, że postanowienie takie można wydać jedynie w toku takiego postępowania, a nie już po jego zakończeniu tj. po wydaniu ostatecznej decyzji kończącej sprawę. W powyższej kwestii pojawiały się różne poglądy w orzecznictwie i piśmiennictwie. W jednym z orzeczeń wydanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w którym na rozstrzygnięcie organu w sprawie nałożenia kary nie przysługiwał żaden środek odwoławczy, Naczelny Sąd Administracyjny, zajął stanowisko w sprawie dopuszczalności skargi, że rozstrzygnięcie organu nakładające karę nie kreuje odrębnej sprawy administracyjnej. Jednak w glosie do tego orzeczenia, w odniesieniu do nowego brzmienia przepisu, zajęto stanowisko przeciwne. Autor glosy mając na uwadze nowelizację art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, którą wprowadzono do przepisu środek odwoławczy, wskazał, iż nowelizacja ta "mogła zmierzać zarówno ku doprecyzowaniu (wyjaśnieniu) charakteru prawnego aktu, który stanowił kwestię problematyczną na tle pierwotnego brzmienia tego przepisu, jak i w kierunku jedynie przyznania adresatowi orzeczenia środka prawnego służącego na drodze administracyjnej". Porównując treść przepisów art. 37 k.p.a. i art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego autor glosy doszedł do wniosku, że "procedura wpadkowa zmierzająca do wydania orzeczenia o nałożeniu kary nie tylko nie jest bezprzedmiotowa po zakończeniu związanego z nią postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz wręcz musi toczyć się po jego uprzednim zamknięciu, ponieważ tylko wtedy istnieje możliwość ustalenia rozmiaru zwłoki, a tym samym wysokości należnej kary. Implikuje to wniosek, według którego orzeczenie (postanowienie) o wymierzeniu organowi kary za przekroczenie terminu wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę zapada poza tokiem administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, a zatem z pewnością nie stanowi typowego postanowienia procesowego. Wobec tego również procedura zwieńczona podjęciem takiego aktu ma charakter odrębny od postępowania w przedmiocie pozwolenia budowlanego. Tym samym teza głosowanego postanowienia NSA zasługuje na odrzucenie jako niesłuszna" (por. Bartosz Majchrzak Glosa do postanowienia NSA z dnia 30 września 2005 r., II OSK 989/05. GSP-Prz.Orz.2007.1.3, Lex nr 59404). Sąd uznał, iż w obecnie obowiązującym stanie prawnym, tezy zawarte w omówionej glosie należy podzielić. Faktem niewątpliwie jest, iż umieszczenie w obrębie art. 35, regulującego merytoryczne zadania organu w sprawie budowlanej ust. 6-8 Prawa budowlanego jako przepisów o charakterze nadzorczym może budzić wątpliwość interpretacyjną. Ich odrębne zredagowanie zapewne nie pozostawiałoby żadnych wątpliwości interpretacyjnych dla uznania ich nadzorczego - odrębnego procesowo charakteru. Za odrębnością regulacji art. 35 ust. 6-8 Prawa budowlanego może przemawiać również fakt, iż w ust. 8 tego przepisu powtórzono treść art. 35 § 5 k.p.a. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary jest wszczynane z urzędu przez organ wyższego stopnia, a nie na wniosek inwestora, który zresztą w postępowaniu takim nie bierze udziału ze względu na brak interesu prawnego w wymierzeniu organowi kary. Strona jest oczywiście zainteresowana uzyskaniem pozwolenia na budowę w terminie określonym przez prawo, lecz realizacji tego uprawnienia służą środki ochronne przewidziane przez art. 35-37 k.p.a. Można też dodać, że służy temu samemu celowi również zagrożenie wymierzenia kary organowi za niewydanie decyzji w terminie. Zagrożenie sankcją w postaci kary za opóźnienie realizuje jednak już sam przepis ustawy, a nie akt wymierzenia kary, który jest jedynie skutkiem tej sankcji, jeżeli zajdą okoliczności podane w omawianym przepisie. Z wymienionych wyżej względów zarzut skargi odnoszący się do poglądu, iż postępowanie w sprawie wymierzenia kary jest częścią postępowania głównego, co też miałoby prowadzić do takiego skutku, iż postanowienie o wymierzenie kary może zostać wydane jedynie przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, należało uznać za nietrafne. W oparciu o stan faktyczny i prawny zakończonej sprawy administracyjnej w sprawie pozwolenia na budowę powstaje nowa odrębna relacja administracyjnoprawna, której przedmiotem jest podjęcie przez organ wyższego stopnia rozstrzygnięcia, co do wymierzenia kary organowi, który wydał decyzję z przekroczeniem terminu określonego w ustawie. Wymierzenie tej kary pozostaje bez żadnego związku z prawami czy obowiązkami inwestora, którego sprawę związaną z udzieleniem pozwolenia odrębnie rozstrzygano. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, w tym oceny przez organy prowadzące postępowanie w sprawie wymierzenia kary, zgodzić się należy z wnioskami zawartymi w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w zakresie wyliczenia terminów, za przekroczenie, których należało wymierzyć karę organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Postępowanie administracyjne, zgodnie z ogólnymi zasadami, otwiera niewadliwy formalnie wniosek złożony przez legitymowany do tego podmiot. Art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z § 3 w/w artykułu wynika, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Na gruncie Prawa budowlanego pojawia się problem z zastosowaniem art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Treść tego przepisu zestawiona z brzmieniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego może budzić wątpliwości. Rzecz w tym, iż jak już wspomniano wyżej, w art. 35 ust. 1 do którego odwołuje się ust. 3, pomieszczono obowiązki organu, które dotyczą zarówno materialnych jak i formalnych aspektów sprawy. Niewątpliwie takie czynności organu jak sprawdzenie zgodności zmiany zatwierdzonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia są czynnościami organu o charakterze merytorycznym. Są one wykonywane po wszczęciu postępowania, wobec czego art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego będzie miał do takich czynności zastosowanie. Treść ust. 3 odnosi się, zatem wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzane i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ już po wszczęciu postępowania. Omawiany przepis nie reguluje kwestii uzupełniania braków formalnych (tę kwestię reguluje art. 64 § 2 k.p.a.), a jedynie nieprawidłowości wynikające z wad wymienionych w treści ust. 1 art. 35 Prawa budowlanego. Zastosowania omawianego przepisu nie można jednak rozpatrywać z pominięciem treści art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, który określa, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku. Dokumenty te zostały w tym przepisie bardzo szczegółowo opisane. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli wniosek nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni. Takie wezwanie odbywa się jednak jeszcze przed wszczęciem postępowania, czyli przed terminem, w którym działa art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie, bowiem z zasadą wynikającą z art. 123 § 1 k.p.a. postanowienie może być wydane jedynie w toku postępowania, a więc po jego skutecznym wszczęciu, czyli po złożeniu przez inwestora kompletnego i niewadliwego formalnie wniosku, który nadaje się do badania merytorycznego. Powyższe dotyczy również postanowień wydanych w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a). W sytuacji niewykonania wezwania do uzupełnienia braków formalnych, nieuzupełniony, a więc wadliwy formalnie wniosek, nie wywołuje skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, organ nie wydaje wówczas żadnego aktu administracyjnego, lecz zwraca wniesione pisma nadawcy, któremu pozostaje wówczas ewentualna obrona swoich praw na drodze zażalenia na bezczynność organu. Do terminu na wydanie pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 35 k.p.a., jak i w ust. 6 art. 35 Prawa budowlanego, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 ust, 8). Organ rozpatrujący sprawę prawidłowo, zatem ocenił, że do wszczęcia postępowania doszło w dacie złożenia wniosku. Nie jest dopuszczalne przyjmowanie założenia, że postępowanie wszczęło się dopiero w dacie złożenia niewadliwego wniosku. Gdyby tak było, organ mógłby nawet w 64-tym dniu od wpływu wniosku, kiedy to wnioskodawca nie może jeszcze skutecznie zarzucić mu bezczynności (a nawet może nie mieć świadomości, że postępowanie w istocie się nie toczy), wysłać wezwanie do uzupełnienia braków, ustalając tym samym własny sposób liczenia terminu na załatwienie sprawy. Niedopuszczalnym jest, jak to uczynił Starosta O., wydanie postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 w 56 dniu od wpłynięcia wniosku, taka czynność powinna zostać podjęta niezwłocznie w początkowej fazie postępowania. Tym bardziej, iż powyższe postanowienie było całkowicie bezzasadne, czemu dał wyraz organ odwoławczy w swojej decyzji. Organ administracji architektoniczno - budowlanej powinien tak zorganizować przebieg postępowania ażeby zakończyć je w przewidzianym ustawowym terminie, bez zbędnej zwłoki. Jedynie sytuacje wyjątkowe powinny skutkować przedłużenie ustawowego terminu, będą to takie sytuacje, które uniemożliwiają organowi administracji architektoniczno - budowlanej - pomimo podejmowanych działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania administracyjnego - wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.