VII SA/Wa 133/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. S.A. w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2008r. ([...]), działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zw. kpa, po wszczęciu na wniosek P. S.A., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. pozwolenia na przebudowę z rozbudową istniejącego budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. B. [...] w S. (dz. nr: [...] w obrębie [...]) - odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Organ podniósł, że P. S.A domagała się stwierdzenia nieważności ww. decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Organ naruszył art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż nie sprawdził zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, naruszając § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 219/05, poz. 1864). Projekt, w ogóle nie wskazuje usytuowania konstrukcji wsporczych pod anteny sektorowe i mikrofalowe stacji, a projekt instalacji energetycznych nie określa sposobu zasilania urządzeń stacji w energię elektryczną. Projekt nie spełnia również wymogów określonych w art. 34 oraz 36 ust. 1 pkt 3a Prawa budowlanego. Nadto, naruszone zostały przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2008r. Nr 25 poz. 150 ze zm.) dotyczące przeprowadzenia postępowania z zakresu ochrony środowiska. Ponadto P. S.A. nie brała udziału w postępowaniu o wydanie decyzji Starosty [...] pomimo, że w dacie jej wydania była właścicielem usytuowanej na ww. budynku – zgodnie z umową dzierżawy - stacji bazowej telefonii komórkowej (nr [...]), miała więc interes prawny w rozstrzygnięciu ww. wniosku. Organ I instancji stwierdził, że przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Następnie wyjaśnił specyfikę postępowania nieważnościowego oraz pojęcie rażącego naruszenia prawa. Wojewoda wskazał, że wg informacji nioskodawcy, postępowanie w sprawie legalności samowolnie wykonanych robót rozbiórkowych ww. stacji bazowej, toczy się przed organem powiatowym w S. Po czym podniósł, że w projekcie budowlanym, na rys. nr 9 dot. rzutu dachu, opisano urządzenie GSM natomiast w opisie technicznym wskazano, że istniejąca w obiekcie stacja GSM pozostaje zgodnie ze stanem obecnym, będzie nadal, ciągle użytkowana, a na okres przebudowy zostanie właściwie zabezpieczona. W ocenie organy, jeśli projekt nie przewidywał rozbiórki stacji bazowej, a rozbiórki została dokonano po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas realizacji inwestycji, to zasadne jest rozstrzygnięcie o odstępstwie od projektu budowlanego przez organ nadzoru budowlanego. Ponadto, jeśli ww. decyzja nie przewidywała rozbiórki stacji bazowej, to nie było również konieczne prowadzenie postępowania na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wojewoda [...] powołał się na treść art. 34 ust. 3 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i stwierdził, że w projekcie budowlanym brak jest inwentaryzacji ww. obiektu budowlanego oraz przedstawienia istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, co utrudnia sprawdzenie zgodności z miejscowym planem [...] (uchwała Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...].09.2003r.), w zakresie nawiązania planowanej inwestycji do historycznej zabudowy. Jednak biorąc pod uwagę, że decyzją z dnia [...] listopada 2007r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zezwolił na planowane roboty budowlane, to brak ww. inwentaryzacji nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Organ wskazał, iż w postępowaniu zwykłym inwestora zobowiązano do dostarczenia projektu budowlanego wykonanego zgodnie z ww. miejscowym planem, który został przedłożony. Natomiast okoliczność, że P. S.A. powinna być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2008r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. - utrzymał w mocy ww. decyzję. Organ odwoławczy, po wyjaśnieniu specyfiki postępowania nieważnościowego podniósł, że przed wydaniem decyzji Starosty [...] inwestor wypełnił wszystkie obowiązki wymienione w art. 32 ust. 4 pkt. 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto, Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2007r. zezwolił na wykonanie planowanych robót budowlanych na ww. zgodnie z załączoną dokumentacją. Organ podzielił argumentację organu I instancji co do braku inwentaryzacji ww. obiektu budowlanego. Natomiast odnosząc się do zarzutów odwołania podał, że ww. projekt budowlany nie przewidywał rozbiórki istniejącej stacji GSM. W jego części architektonicznej naniesiono istniejące urządzenie GSM, a w opisie technicznym wskazano, że stacja GSM pozostanie w stanie obecnym i będzie nadal, ciągle użytkowana, a na okres przebudowy obiektu zostanie właściwie zabezpieczona". Organ stwierdził, że skoro projekt nie przewidywał rozbiórki ani zmiany lokalizacji ww. stacji GSM, to nie było konieczne przeprowadzenie postępowania uregulowanego w § 9 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.10.2005r. Nie było też konieczne przeprowadzenie postępowania przewidzianego w ustawie Prawo ochrony środowiska. Ponadto, nie było podstaw do uznania, że weryfikowana decyzja w części dotyczącej pozostawienia w dotychczasowym położeniu stacji bazowej jest niewykonalna. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem trudności techniczne nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Skargę na tą decyzję złożyła P. S.A., wnosząc o jej uchyleniei wskazując, że Wojewoda [...] ocenił przebieg postępowania w zakresie nie objętym wnioskiem, natomiast nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Skarżąca wskazała bowiem, że przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania były niewykonalne a niewykonalność ta, ma charakter trwały. Ponadto, rażąco naruszono przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska przez ich pominięcie w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Skarżąca podniosła, że założenie przez projektanta, iż na dachu budynku pozostanie i będzie nadal, ciągle użytkowana stacja bazowa pomimo planowanej rozbiórki dachu i dwóch położonych pod nią kondygnacji, jest niewykonalne. W ocenie skarżącej, ww. postępowanie jest rezultatem zamierzonego działania jego uczestników. Zatwierdzenie niekompletnego i niewykonalnego projektu budowlanego i wydanie na jego podstawie pozwolenia na budowę stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje : Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu i instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Kontroli Sądu podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę z rozbudową istniejącego budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. B. [...] w S. Powołane wyżej decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, które stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, umożliwiający kontrolę decyzji ostatecznej. Organ nadzorczy nie jest władny w tym trybie rozstrzygać o istocie sprawy i ogranicza prowadzone postępowanie do zbadania, czy decyzja nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Podkreślić należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa i rozwinięta w innych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego także w odniesieniu do postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności. Zasadę tą należy pojmować szeroko, podejmując czynności dowodowe i analityczne weryfikujące legalność badanego aktu pod kątem przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Ponadto, analiza kontrolowanego aktu winna odbywać się również z zachowaniem zasad logiki. W ocenie Sądu, powołane wyżej zasady zostały w niniejszej sprawie naruszone, gdyż organy nie wyjaśniły, czy decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007r. nie jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa. Wskazać trzeba, że termin rażącego naruszenia prawa, jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) nie budzi wątpliwości interpretacyjnych wobec utrwalonego stanowiska orzecznictwa i doktryny. Natomiast przez niewykonalność decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 5 kpa należy rozumieć istnienie przeszkody w jej wykonaniu wynikającą bądź to z przepisów prawa, bądź z okoliczności faktycznych uniemożliwiających jej wykonanie np. wobec braku możliwości technicznych (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986r., III SA 1146/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 12, s. 73-74, podobnie niepublikowany wyrok NSA z dnia 8 lutego 1985r., I SA 1090/84, za: E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 560-561). Sąd miał na uwadze, że w toku całego postępowania skarżąca konsekwentnie podnosiła, że rozwiązania dot. stacji GSM, przyjęte w zatwierdzonym ww. decyzją projekcie budowlanym, są niewykonalne i tym samym rażąco naruszają prawo. Organy nie odniosły się do zarzutów strony zgłoszonych ww. zakresie, gdyż za takie odniesienie nie można uznać stwierdzenia, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż weryfikowana decyzja, w części dotyczącej pozostawienia stacji w dotychczasowym położeniu, jest niewykonalna. Organ odwoławczy powołał się przy tym na stanowisko orzecznictwa wskazujące, że trudności techniczne nie mogą stanowić przeszkody powodującej niewykonalność decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem nie mające zastosowania w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Skoro bowiem ww. projekt budowlany przewidywał rozbiórkę dwóch najwyższych pięter przedmiotowego budynku wraz z dachem, na którym posadowiona była stacja bazowa skarżącej oraz jego nadbudowę i podwyższenie, to nie wiadomo w jaki sposób stacja ta mogłaby jednocześnie pozostać w dotychczasowym miejscu tj. zgodnie ze stanem obecnym i być nadal użytkowana, a na okres budowy właściwie zabezpieczona. W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy winny przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem argumentacji Sądu i rozważyć, czy decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007r. nie jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa. W świetle poczynionych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1271 orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach orzeczono na postawie art. 200 ww. ustawy.