VII SA/Wa 133/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwu S. R. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oddala sprzeciw Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie był sprzeciw wniesiony przez S. R. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], znak: [...], którą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] września 2015 r. nr [...], [...], umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej budowy ogrodzenia na działce nr [...] z obrębu [...]przy ul. [...],[...] i [...] w [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] wpłynęło [...] czerwca 2015 r. pismo [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej [...] w sprawie ogrodzenia części działki ew. nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] w rejonie ul. [...] i [...]. Upoważniony przedstawiciel organu powiatowego w dniu [...] lipca 2015 r. przeprowadził oględziny na w/w działce. Ustalono, że przed budynkiem z adresem [...]i [...]istnieje teren ogrodzony ogrodzeniem z kształtowników stalowych na słupkach stalowych. Z dwóch stron ogrodzenie usytuowane jest na podmurówce betonowej o wysokości 30 cm, a od strony ul. [...] znajduje się brama dwuskrzydłowa na całej szerokości ogrodzenia. Ogrodzenie ma wysokość około 1,77 m, a wymiary boków ogrodzenia to około 11,70 m x 6,40 m. W części ogrodzenia dodatkowo zamontowane jest ogrodzenie drewniane. Obecny podczas oględzin S. R. okazał zgłoszenie wykonania robót budowlanych polegających na wstawieniu bramy od ul. [...] oraz oświadczył, że organ administracji architektoniczno - budowlanej wydał sprzeciw wykonania w/w bramy (sprzeciwu nie okazano podczas oględzin). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją nr [...] z [...] września 2015 r. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej budowy ogrodzenia na działce nr [...] z obrębu [...]przy ul. [...],[...] i [...] w [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] listopada 2015 r. uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 15 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 252/16 uchylił powyższą decyzję. Po tym wyroku przeprowadzono [...] czerwca 2017 r. kolejne oględziny i ustalono, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] znajduje się budynek mieszkalny o IV kondygnacjach naziemnych, przy ul. [...] zaś budynek mieszkalny wielorodzinny o V kondygnacjach naziemnych. Część działki nr [...] z obrębu [...]w rejonie w/w zabudowy - na powierzchni ok. 74,88 m2 - została ogrodzona ogrodzeniem konstrukcji stalowej (stalowe kształtowniki na stalowych słupkach, na podmurówce) od strony ul. [...] usytuowano bramę dwuskrzydłową na całej szerokości ogrodzenia. Od strony wewnętrznej ogrodzenia zamontowano panele drewniane. Wysokość ogrodzenia wynosi ok. 1,77 m. Wymiary ogrodzenia ok. 11,70 m x 6,40 m. wygrodzona działka nie została zabudowana. Wskazano, że opisane ogrodzenie sąsiaduje z miejscem publicznym, tj. ciągami pieszymi i pieszo - jezdnymi. D. C. - przedstawiciel [...]Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej [...] - poinformowała, że zagrodzona część działki nr [...] z obrębu [...] stanowi drogę pożarową do budynków, w tym położonych przy ul. [...]. S. R. oświadczył, że jest współwłaścicielem działki nr [...] i [...] z obrębu [...], a przedmiotowe ogrodzenie powstało na podstawie zgłoszenia z [...] maja 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że rozpoznając ponownie odwołanie miał na uwadze potrzebę korygowania wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Ocenił, że odwołanie jest zasadne, a sprawę ponownie musi rozpoznać organ pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nadanym przez ustawę z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, wchodząca w życie 28 czerwca 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) - zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Jednakże art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (§ 1), a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3). Zgodnie z zawiadomieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] lipca 2015 r. niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony postępowania. Pismo [...] Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej [...] stanowiące wniosek o wszczęcie postępowania wpłynęło do organu powiatowego [...] czerwca 2015 r., czyli wskazana data jest datą wszczęcia niniejszego postępowania. We wskazanych wyżej okolicznościach zastosowanie znajduje art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlane w dotychczasowym brzmieniu, który stanowił, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Podczas oględzin ustalono, że sporne ogrodzenie usytuowane jest przed budynkiem położonym przy ul. [...]i [...]. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy planem zabudowy i zagospodarowania terenu działek ewidencyjnych w obrębie [...]przedmiotowe ogrodzenie usytuowane jest na terenie działki nr ew. [...] od strony działki nr [...] i [...]. Ponadto, ogrodzenie wykonane zostało w sąsiedztwie miejsca publicznego - ciągów pieszych i pieszo - jezdnych, na terenie drogi pożarowej. Tym samym przed przystąpieniem do wykonania robót budowlanych inwestor zobowiązany był do dokonania stosownego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno - budowlanej. Z analizy akt sprawy, w tym z treści pisma Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. wynika, że Prezydent [...] decyzją nr [...]z [...] czerwca 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] nr [...]z [...] stycznia 2016 r., wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robot budowlanych przy budowie ogrodzenia na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...],[...] i ul. [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 623/16 oddalił skargę na w/w decyzję Wojewody [...]. Od tego wyroku złożona została skarga kasacyjna. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w jego ocenie budowa w/w ogrodzenia wymagała dokonania zgłoszenia. Z uwagi na fakt, że decyzja Prezydenta [...] nr [...]z [...] czerwca 2015 r. stanowi skuteczny sprzeciw wobec wniesionego przez S. R. zgłoszenia organ powiatowy podczas ponownego rozpatrywania sprawy winien przeprowadzić postępowanie naprawcze mające na celu ustalenie, czy możliwe jest zalegalizowanie wykonanego ogrodzenia. Tym samym konieczne było uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z [...] września 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organu drugiej instancji podkreślił, ze jego rozstrzygnięcie jest zgodne z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 252/16, w którym wskazano, że "po ustaleniu czy zgłoszenie zamiaru wykonania przedmiotowego ogrodzenia było wymagane przepisami prawa oraz wyjaśnieniu czy sprzeciw został wniesiony skutecznie organ odwoławczy podejmie decyzję kasacyjną ze wskazaniem na konieczność prowadzenia postępowania naprawczego". Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od opisanej powyżej decyzji kasatoryjnej wniósł S. R.. Zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: -art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, że sporne ogrodzenie wykonane zostało w sąsiedztwie miejsca publicznego - ciągów pieszych i pieszo - jezdnych, na terenie drogi pożarowej, w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest materiału dowodowego potwierdzającego powyższe założenie; - naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wskazania czy działki [...]i [...]z obrębu [...], z którymi sąsiaduje ogrodzenie wzniesione przez skarżącego mają charakter "drogi, ulicy, czy innego miejsca publicznego", w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w jej brzmieniu obowiązującym do 28 czerwca 2015 r., w sytuacji gdy wskazany przepis nakłada obowiązek dokonania zgłoszenia budowy ogrodzenia jedynie gdy jest ono realizowane na nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z drogą, ulicą lub innym miejscem publicznym; -naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ opinii mgr inż. D. K. z [...] lipca 2015 r. bez wskazania przyczyn pominięcia wskazanego dokumentu, w sytuacji gdy ze wskazanego przepisu wynika, że organ winien podać w uzasadnieniu decyzji fakty uznane za udowodnione i dowody, na których się oparto, ale również przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności. Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, w jej brzmieniu obowiązującym do 28 czerwca 2015 r., poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta [...] nr [...] z [...] czerwca 2015 r., znak [...] , stanowi skuteczny sprzeciw wobec wniesionego przez skarżącego zgłoszenia w sytuacji gdy sprzeciw nastąpił po upływie terminu sprecyzowanego we wskazanym przepisie. Zdaniem wnoszącego sprzeciw, wskazane wyżej naruszenia prawa procesowego i materialnego doprowadziły do naruszenia: art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...] [...] z [...] września 2015 r., znak: [...], podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i brak było podstaw do jej uchylenia. W sprzeciwie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przyznanie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Stanowisko wnoszącego sprzeciw znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu sprzeciwu. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw - "sprzeciwem od decyzji". Po myśli art. 64e ww. ustawy - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Sąd oddalając sprzeciw dał wyraz stanowisku, że kasatoryjna, objęta sprzeciwem decyzja, nie zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach sprawy niniejszej zaistniała konieczność orzeczenia kasatoryjnego, po myśli tego przepisu. Kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd orzekając w sprawie niniejszej w pełni podzielił pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2219/15 (Lex Omega nr 2315542), zgodnie z którym dokonując kontroli rozstrzygnięcia, wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Objęta sprzeciwem decyzja odpowiada ww. kryteriom. Sąd kontrolował decyzję, która zapadła po tym jak wcześniejsze orzeczenie tego organu zostało uchylone przez sąd wyrokiem, który zapadł 15 grudnia 2016r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 251/16. Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku wskazał, że zadaniem organu odwoławczego była ocena czy wykonanie przez skarżącego przedmiotowego ogrodzenia wymagało zgłoszenia. Słusznie organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie budzi wątpliwości, że wzniesione przez skarżącego ogrodzenie ma wysokość 1,77 m nie znajduje się od strony drogi, ulicy, placu ani torów kolejowych jednak organ nie wyjaśnił czy nie sąsiaduje z innym miejscem publicznym, co przesądzałoby o konieczności dokonania zgłoszenia. Uzupełnienie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego w rozumieniu art. 136 k.p.a. Organ drugiej instancji zastosował się do tego wskazania, dokonał ponownych oględzin i pozytywnych ustaleń w tym przedmiocie. Dalej Sąd w ww. wyroku wskazywał, że należy ustalić jak zakończyło się postępowanie odwoławcze od decyzji zgłaszającej sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych przy budowie przedmiotowego ogrodzenia dokonanego zgłoszeniem z [...] maja 2015 r. W tym zakresie organ także poczynił ustalenia, o czym szczegółowo powyżej. Następnie Sąd kontynuując uzasadnienie ww. wyroku stwierdził, że po ustaleniu czy zgłoszenie zamiaru wykonania przedmiotowego ogrodzenia było wymagane przepisami prawa oraz wyjaśnienie czy sprzeciw został wniesiony skutecznie, organ odwoławczy podejmie decyzję kasacyjną ze wskazaniem na konieczność prowadzenia postępowania naprawczego. Ustalenia także w ww. zakresie organ drugiej instancji przeprowadził i one uzasadniały wydanie decyzji kasatoryjnej, po myśli ww. stanowiska Sądu. Sąd orzekając w niniejszej sprawie ocenił, że w świetle argumentacji omówionej powyżej, nie są uzasadnione zarzuty sprzeciwu. Powtórzmy, Sąd orzekający w niniejszej sprawie, rozpoznający sprzeciw, a nie skargę na decyzję, nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie z przywołanym powyżej art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. - art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw - art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji organu pierwszej, podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i brak było podstaw do jej uchylenia. Jak zostało to powyżej omówione, organ zastosował się do wytycznych zawartych w ww. wyroku tutejszego Sądu i w oparciu o poczynione ustalenia nie mógł wydać innej decyzji niż decyzja kasatoryjna. Orzeczenie merytoryczne w postępowaniu drugoinstancyjnym dotknięte byłoby bowiem naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji, w trybie art. 151a § 2 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).