VII SA/Wa 1332/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd ( spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak : [...], na podstawie art. 104 oraz 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej kpa. po wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] (znak: [...]), stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w decyzji z dnia [...] uznał, iż inwestor zrealizował przyłącze wodociągowe, które nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż skorzystał z procedury określonej w art. 29 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego lub kartograficznego (pkt 1). Organ powiatowy stwierdził, że z przedłożonej mapy inwentaryzacyjnej nie wynika, aby od przedmiotowego przyłącza wodociągowego zostały poprowadzone inne przyłącza, które zmieniłyby charakter tegoż przyłącza w sieć wodociągową, na którą wymagane jest pozwolenie na budowę wydawane przez odpowiedni organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu uznał, że dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowe. Zdaniem organu wojewódzkiego umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie było nieuzasadnione, gdyż organ powiatowy nie dołożył należytej staranności przy ocenie stanu faktycznego sprawy. Z odpowiedzi nadesłanej przez Zakład Uzgadniania Dokumentacji Projektowej przy Starostwie Powiatowym w P. dotyczącej przesłania kopii opinii nr [...] w sprawie inwestycji polegającej na budowie przyłącza wodociągowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych przy ul. [...] w R. wynika, że sprawę tę uzgodniono jako odcinek sieci wodociągowej z przyłączem wodociągowym zgodnie z warunkami technicznymi wydanymi przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną im. J. D. Organ zaznaczył, że z warunków tych wynika, m.in. że sieć wodociągowa [...] (lub [...]) miałaby przebiegać wzdłuż ul. [...] przez działki nr [...] oraz iż należy uzyskać zgodę właścicieli działki nr [...] na przejście przez ich teren oraz służebność gruntu dla dostępu zarządzającego wodociągiem przy usuwaniu awarii. Organ wojewódzki podkreślił, że z powyższej informacji wynika jednoznacznie, że zakres inwestycji uzgodnionej jako budowa sieci wodociągowej pokrywa się z zakresem inwestycji uznanej przez organ powiatowy jako realizacja przyłącza. Organ wyjaśnił, iż istotą przyłącza jest połączenie budynku z siecią. Nie ma natomiast możliwości, aby jednym przyłączem połączono sieć z kilkoma budynkami (kilkoma działkami). Organ wojewódzki zaznaczył, że organ powiatowy w ogóle nie ustalił daty zrealizowania przedmiotowej inwestycji przyjmując bezkrytycznie dokumentację złożoną przez inwestora, pomimo iż data zawarcia umowy o dostarczenie wody została na tej umowie poprawiona. Tymczasem z pism Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. wynikało, iż inwestycja zrealizowana została już w marcu 2009 r. Okoliczności te powinny zatem wzbudzić wątpliwość co do legalności realizacji inwestycji. Zdaniem organu wojewódzkiego, organ powiatowy nie dołożył należytej staranności przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy przez co dokonał nieprawidłowej kwalifikacji inwestycji wskutek czego przedwcześnie podjął decyzję o umorzeniu postępowania. W ocenie organu, realizacja przedmiotowej inwestycji wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zatem uznanie, iż brak było podstaw do prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie przez powiatowy organ nadzoru budowlanego i umorzenie go jako bezprzedmiotowego było działaniem niezgodnym z prawem. Tym samym organ wydając decyzję umarzającą postępowanie rażąco naruszył art. 105 § 1 kpa., gdyż nie było podstaw do jego zastosowania. Z tego względu, niewątpliwie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "D." S.A. wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania w pierwszej instancji. Skarżąca podniosła, iż nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej odmienna ocena dowodów i stanu faktycznego dokonana przez organ prowadzący postępowanie nieważnościowe. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu wynika, że została ona wydana właśnie w oparciu o odmienną ocenę dowodów i stanu faktycznego dokonaną przez organ wojewódzki. Taka zaś przesłanka nie mieści się w żaden sposób w przesłance stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem skarżącego, ujmowanie przez organ odmiennej oceny stanu faktycznego w kategoriach "rażącego" naruszenia prawa, o którym mowa w tym przepisie stanowi bowiem niedopuszczalną rozszerzającą wykładnię przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 kpa. W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak : [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] jest prawidłowa, gdyż organ powiatowy nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, jak również nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 7 i art. 77 kpa., a co wywarło istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organ powiatowy nie podjął żadnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia i zbadania kluczowej w rozpatrywanej sprawie kwestii, a mianowicie do zbadania czy realizacja przedmiotowej inwestycji stanowiła budowę przyłącza wodociągowego czy też budowę sieci wodociągowej. Gdyby bowiem przedmiotową inwestycję zakwalifikować jako sieć wodociągową, na uzyskanie której wymagane jest pozwolenie na budowę, to wydanie przez organ powiatowy decyzji, na podstawie art. 105 Kpa, umarzającej postępowanie, byłoby niezasadne. Organ wskazał, że z materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, tak jak to przyjął organ powiatowy, że realizacja inwestycji stanowiła budowę przyłącza. Ponadto, zakres inwestycji uzgodnionej jako budowa sieci wodociągowej pokrywa się z zakresem inwestycji uznanej przez organ powiatowy jako realizacja przyłącza. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ powiatowy wydając przedmiotową decyzję rażąco naruszył art. 7, 77, i 105 kpa. Tak więc wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego przez organ wojewódzki. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła "D." S.A. w R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca wskazała, że w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa. nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej odmienna ocena dowodów i stanu faktycznego dokonana przez organ prowadzący postępowanie nieważnościowe. Zdaniem skarżącego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, co znajduje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji z dnia [...]. W ocenie skarżącego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zbadał wnikliwie stan faktyczny dokonując oględzin na miejscu w dniu 4 sierpnia 2009 r. oraz analizując przedłożoną przez inwestora dokumentację, w tym mapę inwentaryzacyjną. W oparciu o te ustalenia organ doszedł do konkluzji, że ma do czynienia z przyłączem wodociągowym, a nie siecią wodociągową (brak innych przyłączy do innych działek). Stwierdził, że trudno zatem dopatrzyć się uchybień organu w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc tym bardziej rażącego naruszenia prawa będącego przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej , stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a, jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którą organ stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]. Decyzją tą organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami realizacji przyłącza wodociągowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych przy ul. [...] w R., gm. S. Na wstępie podkreślić należy, że badane decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie polega bowiem na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się jedynie do zbadania, czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 §1 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to ma w ocenie organu charakter rażący. W rozpatrywanej sprawie, organy prawidłowo ustaliły, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami realizacji przyłącza wodociągowego zlokalizowanego na działkach położonych przy ul. [...] w R. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia art. 105 § 1 oraz art. 7,77 kpa. skutkującego koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Wskazać należy, że decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje zgodnie z art. 105 § 1 kpa. wówczas gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności gdy strona zrezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Żadna z powyższych okoliczności wskazanych w art. 105 § 1 kpa nie wystąpiła w niniejszej sprawie, dlatego organ powinien wydać decyzję załatwiającą sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia ponieważ jest to niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Otóż, taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Postępowanie zostało wszczęte w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie sieci wodociągowej i w tak określonym przedmiocie postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] powinien podjąć czynności zmierzające do wnikliwego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności kwestii podstawowej, tj. zbadania czy realizacja przedmiotowej inwestycji stanowiła budowę przyłącza wodociągowego czy też budowę sieci wodociągowej. W zależności od poczynionych ustaleń organ powinien ocenić czy inwestor zrealizował przyłącze wodociągowe, które nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę czy też sieć wodociągową na budowę której wymagane jest uzyskania pozwolenia na budowę, wydanego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wskazać należy, że w zakresie realizacji przyłącza wodociągowego, ustawodawca przewidział dwa rodzaje procedur poprzedzających rozpoczęcie budowy, z możliwością wyboru przez inwestora jednej z nich. Zgodnie z art. 29 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), budowa przyłączy wodociągowych wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stosownie zaś do art. 30 ust. 1 pkt 1 a Prawa budowlanego, budowa przyłączy wodociągowych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, z zastrzeżeniem art. 29a tejże ustawy. W ocenie Sądu, zgromadzona w niniejszej sprawie dokumentacja nie potwierdza w sposób nie budzący wątpliwości prawidłowości kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako przyłącza. Z odpowiedzi nadesłanej przez Zakład Uzgadniania Dokumentacji Projektowej pismem z dnia 11 grudnia 2009 r. wynika, że zakres inwestycji uzgodnionej jako budowa sieci wodociągowej pokrywa się z zakresem inwestycji uznanej przez organ powiatowy jako realizacja przyłącza. Ponadto organ, nie ustalił jednoznacznie daty zrealizowania przedmiotowej inwestycji, przyjmując bezkrytycznie dokumentacje złożoną przez inwestora pomimo, iż data zawarcia umowy o dostarczenia wody została na tej umowie poprawiona. Obowiązkiem organu powiatowego było zatem dołożenie należytej staranności przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, przez wnikliwe ustalenie zarówno rodzaju inwestycji jak i daty jej powstania. Tym samym brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Słusznie zatem organy stwierdziły nieważność decyzji umarzającej postępowanie, bowiem organ powiatowy wydając decyzję z dnia [...] rażąco naruszył art. 105 oraz art. 7 i 77 kpa. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Odnosząc się do zarzutów skarżącego podnieść należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] nie przesądza o wyniku sprawy samowolnej realizacji przyłącza wodociągowego, która powinna zakończyć się wydaniem odpowiedniej decyzji w zależności od poczynionych przez organ powiatowy ustaleń i wyjaśnień. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja jak i decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.